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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RECÔNCAVO DA BAHIA – UFRB

MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS E SEGURANÇA SOCIAL

ROSILENE MACHADO

PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:

A formação de uma agenda governamental de avaliação

Trabalho apresentado como obtenção parcial de crédito da disciplina Estado, Sociedade e Políticas Públicas, do Mestrado Profissional em Gestão em Políticas Públicas e Segurança Social, da Universidade Federal do Recôncavo da Bahia – UFRB, sob a orientação da Professora Doutora Maria Inés Ferreira.

Cruz das Almas - Ba

PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA:

A formação de uma agenda governamental de avaliação

Rosilene Machado

RESUMO

Depois de mais de dez anos da criação do Programa Bolsa Família (PBF), surge à necessidade de uma análise em toda a sua trajetória, bem como, o controle e resultados das famílias beneficiadas, os Programas criados como complemento, o modelo adotado em outros países, e principalmente as críticas destrutivas realizadas por estudiosos e pesquisadores de todo o mundo. O Bolsa família é visto por muitos como uma forma positiva na redução da pobreza e diminuição da desigualdade social. Há quem entenda também ser um Programa imediatista e por isso, a importância de uma análise na formação da sua agenda governamental, avaliando a possível necessidade de mudanças para que se enquadre de forma a não deixar lacunas para tantas críticas. O ideal é que o PBF preveja não apenas uma solução a curto prazo e emergencial, mas principalmente traga resultados que possam a longo prazo ser o fator importante e um meio de diminuição da desigualdade social de uma forma mais sólida e segura.

PALAVRAS-CHAVE: Benefícios Assistenciais, Programa Bolsa Família, Redução de Pobreza, Distribuição de Renda e Agenda Governamental.

ABSTRACT

After more than ten years after the creation of the Bolsa Família Program (PBF), comes the need for an analysis throughout his career, as well as control and results of beneficiary families, the programs created to complement the model adopted in other countries, and especially destructive criticism by scholars and researchers from around the world. The family allowance is seen by many as a positive way in reducing poverty and reducing social inequality. Some find that it also be an immediate program and therefore the importance of analysis in the formation of his government agenda, assessing the possible need for changes to that fits so as not to leave "gaps" to much criticism. Ideally, the PBF provides not just a short term solution and emergency, but mostly bring results that may be the long term important factor and a means of reducing social inequality in a more solid and secure.

KEYWORDS: Assistance Benefits, Family Grant Program, Reducing Poverty, Income Distribution and Schedule Government.

1.   INTRODUÇÃO

Este artigo aborda o Programa Bolsa Família – PBF, alvo da atenção de pesquisadores brasileiros e de outros países, tendo como foco a análise e dos programas de transferência de renda. Tal análise pode oferecer elementos relevantes tanto para uma apreciação da política social quanto para estudos de uma avaliação na formação de uma agenda governamental.

O Programa Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades, criada pela Lei nº 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004. Este tem por finalidade a unificação dos procedimentos de gestão e execução de ações de transferência de renda do Governo Federal, principalmente as do Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação (Bolsa Escola), criado pela Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, do Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), criado pela Lei nº 10.689, de 13 de junho de 2003, do Programa Nacional de renda mínima vinculado à Saúde (Bolsa Alimentação), instituído pela Medida Provisória nº 2.206-1, de 06 de setembro de 2001, do Programa Auxílio-Gás, instituído pelo Decreto nº 4.102, de 24 de janeiro de 2002, e do Cadastramento Único do Governo Federal, instituído pelo Decreto nº 3.877, de 24 de julho de 2001, revogado pelo Decreto nº 6.135, de 2007.

Desta forma, o programa articula-se em três dimensões no combate à pobreza e superação da fome: a) promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à família; b) reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de saúde e educação, por meio de cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; c) coordenação de programas complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. 

Atualmente, o PBF é a principal estratégia Brasileira para a diminuição da fome, da pobreza e da desigualdade social por meio do investimento no capital humano, atingindo milhões de brasileiros. Tendo um grande impacto financeiro, beneficiando milhões de famílias, especialmente nos municípios mais pobres, e por isso sua repercussão após anos, sendo alvo de estudos e pesquisas variadas em diversos países.

O problema da desigualdade na distribuição da renda é um componente histórico que permeia a própria dinâmica existente em qualquer sistema econômico voltado à produção de capitais. Partindo-se dessa realidade, este trabalho tem o objetivo de analisar a atuação e os impactos do Programa Bolsa Família para o fomento da socioeconomia brasileira, bem como analisar a sua trajetória e sua agenda governamental.

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que é o órgão governamental responsável pela sua execução, têm promovido uma série de avaliações e estudos, com a finalidade de aprimorar o alcance e a qualidade dos serviços e programas sociais em andamento.

Inicialmente analisamos os programas assistenciais, desde a sua origem histórica, mais especificamente os programas eventuais que engloba o PBF. Na sequência uma abordagem no que vem a ser o PBF e todas as suas características, bem como seu caráter assistencialista, os programas que o complementam, além de uma comparação do modelo realizado nos demais países, fechando o capítulo com as críticas e argumentos que identificam as possíveis falhas do mesmo.

O terceiro capítulo aborda a agenda governamental, fazendo uma análise e trazendo modelos de pesquisadores que apontam e distinguem problemas de situações, tendo como destaque o modelo de fluxo múltiplo, além de trazer as formas de soluções e mudanças anuais, caso necessárias.

 A conclusão aborda a importância do Programa Bolsa Família e apresenta a contribuição deste programa para as mudanças ocorridas na realidade socioeconômica de famílias que vivem em situação de pobreza.

A análise proposta busca contribuir para ampliar o conhecimento sobre o governo e a administração pública, gerando informações sobre a formação da agenda governamental de um governo comprometido, programaticamente, com a redução da pobreza e da desigualdade social. 

2.   BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS

Houve grandes transformações políticas e econômicas na última metade do século XX, trazendo mudanças sem precedentes nas condições humanas tanto em países industrializados quanto países em desenvolvimento.

Uma das modificações mais significativas do período foi a do papel do Estado: de um ente provedor direto do progresso social e econômico, para uma nova responsabilidade, de tornar-se sócio da sociedade civil e do setor produtivo no processo de alavancagem do desenvolvimento da nação.

A formação e o desenvolvimento do Estado brasileiro tiveram seu início ainda no período colonial, havendo uma relação de tutela entre o Estado e a Nação.

Nos anos 90, o Brasil se vê diante de uma nova realidade evidenciada pela rápida abertura aos capitais e ao comércio internacionais.

A partir daí, é lançado pelo Governo Federal, uma ampla reforma na máquina estatal, conhecida como "Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado", os quais definiram objetivos e estabeleceu diretrizes para a reforma da administração pública brasileira. Tendo como objetivo manter a estabilidade, assegurando o crescimento sustentado da economia e promover a correção das desigualdades sociais e regionais.

Em 1988, foi promulgada a Constituição Federal, conhecida como Constituição Cidadã, que trouxe importantes avanços para a formação de uma rede de proteção social para as pessoas menos favorecidas. Vejamos o que diz o seu artigo 3.º:

Os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil são:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II - garantir o desenvolvimento nacional;

III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

O artigo 6º de nossa Carta Magna determina que são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 26, de 2000).

Neste sentido, nascem os Benefícios Assistenciais que integram a política de assistência social e se configuram como direito do cidadão e dever do Estado. São prestados de forma articulada, ampliando a proteção social e promovendo a superação das situações de vulnerabilidade e risco social pela Política de Assistência Social, por meio de inclusão dos beneficiários e de suas famílias nos serviços sócios assistenciais e de outras políticas setoriais.

            Os Benefícios Assistenciais se dividem em duas modalidades direcionadas a públicos específicos, os quais são: Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC e os Benefícios Eventuais.

            Tais Benefícios Eventuais caracterizam-se por seu caráter suplementar e provisório, prestados aos cidadãos e às famílias em virtude de nascimento, morte, situações de vulnerabilidade temporária e de calamidade pública.

            Os Benefícios Assistenciais devem ser concedidos primando-se pelo respeito à dignidade de indivíduos que deles necessitam. Sendo que a prestação e o financiamento dos benefícios eventuais são de competência dos municípios e do Distrito Federal, com responsabilidade de co financiamento pelos estados.

Dentro dos Benefícios Eventuais, encontra-se o Programa Bolsa Família, objeto de estudo, a seguir detalhado.

3. PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA - PBF

O Bolsa Família é um programa de transferência de renda, criado para combater a miséria e a exclusão social e para promover a emancipação das famílias mais pobres no Brasil. Essa iniciativa, fruto da unificação de diversos programas preexistentes, tais como o Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação e o Auxílio Gás (cada um deles sob a tutela de um ministério diferente na gestão presidencial de Fernando Henrique Cardoso), foi mais além do que sua simples unificação e centralização sob um mesmo ministério. Essa ampliação é patente tanto em relação à sua cobertura quanto em relação ao benefício concedido.

Quanto ao valor do benefício, diferenciou-se dos concedidos anteriormente, por introduzir uma parte fixa, não relacionada à existência de filhos em idade escolar.

O PBF também integra o Plano Brasil Sem Miséria (BSM), que tem como foco de atuação os 16 milhões de brasileiros em renda per capita inferior a R$ 70,00 (setenta reais), baseando-se na garantia de renda, inclusão produtiva e acesso aos serviços públicos.

A presença dos alunos às aulas é acompanhada bimestralmente pelo MEC e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). A família que descumprir a condicionalidade por cinco vezes consecutivas tem seu benefício definitivamente cancelado.

Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS),

O Bolsa Família possui três eixos principais focados na transferência de renda, condicionalidades e ações e programas complementares. A transferência de renda promove o alívio imediato da pobreza. As condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social. Já as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários consigam superar a situação de vulnerabilidade.

A gestão do PBF é descentralizada e compartilha entre os entes (União, Estado, Distrito Federal e Municípios). Trabalham em conjunto para aperfeiçoar, ampliar e fiscalizar a execução do Programa, instituído pela Lei n.º 10.836/04 e regulamentado pelo Decreto n.º 5.209/04.

A seleção das famílias beneficiárias é feita com base nas informações pelo município no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal (CadÚnico), instrumento de coleta de dados que tem como objetivo identificar todas as famílias de baixa renda existentes do Brasil. Tais famílias precisam ter uma renda per capita de até R$ 140,00 (cento e quarenta reais).

O benefício é liberado de forma impessoal, por um processo de seleção da Caixa Econômica Federal (CEF) para minimizar as possíveis influências do governo programa, consequentemente de seus políticos.

Segundo o Banco Mundial, que apóia o programa, o Bolsa Família é uma forma de investimento em capital humano:

"Transferências condicionais de renda fornecem dinheiro diretamente aos pobres, via um "contrato social" com os beneficiários - por exemplo, manter as crianças na escola, ou levá-las com regularidade a centros de saúde. Para os extremamente pobres esse dinheiro provê uma ajuda de emergência, enquanto as condicionalidades promovem o investimento de longo prazo no capital humano".

As condicionalidades do Programa Bolsa Família são:

• Educação: freqüência escolar mínima de 85% para crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos e mínima de 75% para adolescentes entre 16 e 17 anos.
• Saúde: acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e desenvolvimento para crianças menores de 7 anos; e pré-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes na faixa etária de 14 a 44 anos.
• Assistência Social: freqüência mínima de 85% da carga horária relativa aos serviços socioeducativos para crianças e adolescentes de até 15 anos em risco ou retiradas do trabalho infantil.

Alguns autores, como Medeiros, Britto e Soares, chegam a caracterizar o benefício do Bolsa Família como um quase direito, já que o programa é caracterizado por ter orçamento fixo e custos claros, a definição de metas passa a ser necessária.

Independentemente da ideia de que esse programa tenha sido concebido para ser o único objeto de ação do Estado em matéria de política social, tal como denuncia Dupas ao se referir à posição do Banco Mundial, nenhum governo poderia deixar de implementar esse programa. E é bom que se diga que essa foi a primeira vez que um governo dirigiu recursos para os mais pobres do País. Os programas do período Fernando Henrique Cardoso não só estavam pulverizados em vários ministérios, como, talvez por sua incipiência, não tiveram, nem de longe, a abrangência e o grau de cobertura do PBF.

3.1 PROGRAMAS COMPLEMENTARES

Para oferecer programas complementares às famílias beneficiárias do PBF a Coordenação Geral do Programa Bolsa Família em nível federal desenvolve uma estratégia de articulação com diversos órgãos dos governos federal, estaduais e municipais para atender as necessidades das famílias em áreas como acesso ao conhecimento, acesso ao trabalho e renda e melhoria das condições habitacionais.

Um dos eixos de atuação do PBF é a articulação de ações que promovem às famílias beneficiárias oportunidades e condições para superar a pobreza de forma sustentável. Abrange diferentes áreas como educação, trabalho, cultura, microcrédito, capacitação e melhoria das condições habitacionais.

São exemplos dessas ações os programas para alfabetização e aumento de escolaridade, qualificação e inserção profissional, formação de microempreendimentos, estratégias de apoio à aquisição, construção ou reforme de unidade habitacional, produção e acesso à cultura e emissão de documentos de identificação civil.

Essa articulação leva em conta o perfil das famílias atendidas pelo PBF, suas vulnerabilidades e potencialidades, e as ações e serviços já existentes. Outro ponto fundamental é o desenvolvimento de ações que explorem as potencialidades econômicas, culturais e naturais específicas de cada localidade.

Estes programas ao se articularem com o PBF têm como objetivo contribuir para a diminuição da situação de vulnerabilidade social que se encontram estas famílias ao mesmo tempo promovendo a inclusão social destas.

No que se refere à articulação de programas complementares em nível federal, a Coordenação Geral do Programa Bolsa Família apresenta contribuições em diferentes fases de cada programa, como mostra o quadro a seguir:

Fase do programa	Contribuições da CGPBF/Senarc
Concepção e planejamento	Fornecimento de relatórios do CadÚnico com dados das famílias que podem ser beneficiadas por um programa complementar, incluindo: identificação de demandas e potencialidades, focalização das ações e promoção da complementaridade entre os programas. Apoio aos órgãos responsáveis, no desenho e planejamento da política, com base na expertise acumulada na articulação de outros programas e ações complementares.
Implementação	Mobilização dos atores do Programa Bolsa Família (gestores do PBF, coordenadores estaduais PBF e instâncias de controle social) para: (i) identificação e localização de famílias beneficiárias de acordo com o perfil do público-alvo do programa ou ação complementar; (ii) divulgação dos programas e dos serviços oferecidos; (iii) mobilização das famílias para inscrição no programa; e (iv) acompanhamento da participação das famílias beneficiárias no programa.
Monitoramento e Avaliação	Apoio aos órgãos responsáveis pela implementação do programa ou ação complementar na definição e na construção do modelo de monitoramento e avaliação do programa/ação complementar.

  

 Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome 
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.

Os programas complementares articulados com o Programa Bolsa Família são:

• Programa Brasil Alfabetizado (PBA) - É um programa criado pelo Ministério da Educação (MEC), coordenado e fiscalizado pela Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização e Diversidade (Secad/MEC), sendo seus recursos garantidos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE/MEC). Para se ter acesso ao programa, o indivíduo deve procurar a Secretaria de Educação do município, ou instituições alfabetizadoras próximas da região onde mora, sendo de responsabilidade das instituições conveniadas o material didático. O programa tem como objetivo a promoção do acesso à educação a indivíduos acima de 15 anos, tendo como público prioritário, populações indígenas, populações do campo, trabalhadores da pesca, pais de beneficiários do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), população carcerária e jovens em cumprimento de medidas sócio educativas, etc. 

• Programa Pro Jovem - A execução e gestão do Programa é realizada em conjunto com a Secretaria-Geral da Presidência da República, Ministérios da Educação, do Trabalho e Emprego e do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. É um programa com abrangência nacional, voltado para jovens entre 15 a 29 anos, oriundos de famílias com renda mensal de até meio salário mínimo, que tem como objetivo diminuir as altas taxas de abandono escolar e desemprego juvenil. Ao trabalhar e enfrentar a dupla problemática o programa procura atuar através da oportunidade de qualificação profissional e reintegração ao processo educacional do indivíduo, buscando desta forma a inclusão destes. 

• Projeto de Promoção do Desenvolvimento Local e Economia Solidária (PPDLES) - este programa tem como objetivo o desenvolvimento de ações e apoio para o desenvolvimento local solidário, por meio de Agentes de Desenvolvimento Solidário (ADS), ou seja, atores selecionados pela comunidade para atuarem na identificação e articulação das demandas locais principalmente as econômicas como o fortalecimento de organizações associativas, promoção de complexos cooperativos, redes de produção, beneficiamento e comercialização. Com relação ao Programa Bolsa família, o projeto procura através de seus agentes desenvolver articulações com os Centros de Referência da Assistência Social que buscam promover iniciativas de desenvolvimento local ou de inclusão produtiva de acordo com as demandas e potencialidades dos beneficiários do programa, através do desenvolvimento de trabalho social junto às famílias e pela articulação de políticas locais de inclusão social; devendo os interessados a procurar o Centro de Referencia da Assistência Social ou a prefeitura para saber se há agentes de desenvolvimento solidários em seu município.

• Programa Nacional da Agricultura Familiar (PRONAF) e O PRONAF Grupo B - É uma linha de microcrédito produtivo orientado para financiar investimentos de atividades agropecuárias e não agropecuárias no meio rural. O Programa foi criado para combater a pobreza no meio rural. Os recursos são destinados a agricultores com renda familiar anual bruta de até R$ 4 mil para financiar qualquer atividade geradora de renda. Investimento: R$ 1,5 mil, com juros de 0,5% ao ano e bônus de 25% sobre o principal, com um ano de carência e mais um ano para liquidar a operação. 

• Programas de Microcrédito do Banco do Nordeste BNB – I - Crediamigo Comunidade: é um produto do Crediamigo destinado ao financiamento de capital de giro e pequenos equipamentos atendendo às áreas semi-urbanas e urbanas. É uma linha de crédito que segue a metodologia dos Bancos Comunitários, na qual são formados "bancos nas comunidades", constituídos de 15 a 30 pessoas que tenham ou queiram iniciar um negócio. Os empréstimos vão de R$ 100,00 a R$ 1.000,00. Os próprios integrantes se responsabilizam por gerir o negócio e tomar decisões tais como: quem participa do banco, valor do crédito a ser concedido, controle de recebimentos e pagamentos das parcelas do crédito, e cobrança das parcelas em atraso. Destaca-se ainda que todo o processo de crédito ocorre na própria comunidade com o acompanhamento permanente do assessor de crédito do Crediamigo. II - Agroamigo: é o Programa de Microcrédito Rural do Banco do Nordeste que visa à concessão de crédito para a área rural, com metodologia própria de atendimento. O programa destina-se a produtores rurais familiares classificados como PRONAF Grupo B que exploram parcela de terra na condição de proprietários, posseiros, arrendatários ou parceiros e possuam renda bruta de até R$ 3.000,00 por ano. O Agroamigo tem por objetivo agilizar o processo de concessão do crédito; expandir de forma quantitativa e qualitativa o atendimento aos agricultores familiares, com redução de custos para o cliente; proporcionar maior proximidade com os clientes de pequenos empreendimentos da área rural; e atender integralmente o cliente, buscando identificar as necessidades de serviços financeiros e bancários. 

• Articulação do PRONAF Grupo B e dos Programas de Microcrédito do BNB com o PBF - Tendo em vista a realidade do semi-árido brasileiro e as dificuldades enfrentadas pelos agricultores familiares do sertão cearense, um grupo coordenado pela Casa Civil com representantes do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS), Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), Ministério do Trabalho (MTE) e Banco do Nordeste (BNB) implementaram um projeto piloto de integração do Programa Bolsa Família com o PRONAF Grupo B e os Programas de Microcrédito do BNB, por meio do Crediamigo Comunidade (urbano) e do Agroamigo (rural) no estado do Ceará. Este piloto, iniciado em setembro de 2006, tem como objetivo o desenvolvimento das famílias beneficiárias do PBF, agricultores familiares, por meio da inclusão nos programas de microcrédito que estimulam a pequena produção, a formatação das cadeias, arranjos produtivos e sua articulação com mercados mais amplos. Essa experiência tem servido como referência para implantação de novos projetos e parcerias na redução da desigualdade social no meio rural brasileiro. 

• Programa Nacional Biodiesel - A ação conjunta do MDS e do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) no âmbito do Programa Nacional do Biodiesel, tem por objetivo a estruturação socioeconômica dos agricultores beneficiários do Programa Bolsa Família que pertencem ao PRONAF B. Esses agricultores recebem assistência técnica, crédito e capacitação para viabilizar sua inserção nos arranjos produtivos da cadeia do biodiesel a fim de abastecer as usinas processadoras. A integração contribui para aumentar a renda das famílias e fortalecer os pólos de produção de oleaginosas, especialmente no nordeste brasileiro. Os recursos disponibilizados vão beneficiar mais de 200 mil agricultores familiares que têm contratos de venda de matéria-prima para as usinas produtoras de biodiesel. Com a venda obrigatória de biodiesel a partir do ano 2008, o consumo desse combustível poderá chegar a 820 milhões de litros por ano. Com vistas ao atendimento dessa demanda, as empresas vencedoras dos leilões da Petrobrás recebem o incentivo do Selo Combustível Social, comprometendo-se a comprar, no mínimo, 50% da produção de mamona da agricultura familiar. Ele se destina a produtores da agricultura familiar e tem abrangência em quase todos os estados (23 das 27 unidades da federação). 

• Programa Luz para Todos - O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) firmou convênio com o Ministério de Minas e Energia (MME), priorizando as famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família com base nas informações do CadÚnico disponibilizados pelo MDS, com o objetivo de levar energia elétrica para as famílias no meio rural. Desta forma o programa conta com o compartilhamento da expertise das distribuidoras de energia, ministérios, agentes do setor e comunidades. 

3.2 O MODELO DO PBF EM OUTROS PAÍSES

O PBF foi considerado um dos principais programas de combate à pobreza do mundo, sendo nomeado pela britânica The Economist como "um esquema anti-pobreza originado na América Latina que está ganhando adeptos mundo afora". O jornal francês Le Monde reporta: "O programa Bolsa Família amplia, sobretudo, o acesso à educação, a qual representa a melhor arma, no Brasil ou em qualquer lugar do mundo, contra a pobreza."

Em 1977 haviam três países no mundo com a experiências de programas de transferências condicionados, que eram: Bangladesh, México e Brasil. Esses programas no curto prazo objetivam aliviar os problemas decorrentes da situação de pobreza e, no longo prazo, investir no capital humano, interrompendo o ciclo inter geracional da pobreza.

Em 2007 quase todos os países da América Latina passaram a ter um programa similar, e há interesse de países africanos como África do Sul, Quênia e Etiópia. Existem programas similares na Turquia, no Camboja, no Paquistão, e no sul da Ásia.

No México, observa McMAHON, Colin:

O sistema mexicano, bem como programas de transferência condicional de renda no Brasil, e em outros países latino-americanos, exigem contrapartidas dos beneficiários em troca de pequenos pagamentos em dinheiro. O dinheiro vai diretamente para as famílias, preferencialmente para as mães, ou outras mulheres encarregadas pelo domicílio. Os pais podem receber de US$ 40 a US$ 100 se preencherem certos requisitos, como levar os filhos ao médico ou mantê-los na escola. Esta ideia obteve apoio em todo o espectro político. Um governo de centro iniciou o programa no México, mas ele decolou sob um administração conservadora. No Brasil, o Bolsa Família foi fundado por um fiscalista moderado, mas se expandiu substancialmente sob um governo à esquerda do centro.

No México, Oportunidades hoje cobre 5,8 milhões de famílias, cerca de 30% da população. Uma família da Oportunidades com uma criança na escola primária e outra na escola secundária, que cumpre todas as exigências (famílias precisam manter as crianças na escola e fazer exames médicos regulares, a mãe precisa fazer cursos sobre temas como nutrição e prevenção de doenças), pode receber um total de 123 dólares por mês. Os estudantes também podem receber dinheiro para material escolar e as crianças que completam o ensino médio dentro do tempo recebem um pagamento de 330 doláres.

Em Nova Iorque o programa do Bolsa Família foi inspirado no programa de transferência de renda Oportunidades, do México, que por sua vez foi bem sucedido na redução de pobreza, e no Bolsa Família brasileiro. Chamado de Opportunity NYC, o programa piloto atende cerca de cinco mil famílias de regiões de baixa renda de Nova York, como o Harlem e o Bronx. Da mesma maneira que o Bolsa Família brasileiro, o programa nova-iorquino dá dinheiro para as famílias pobres que mantêm seus filhos na escola ou fazem exames de saúde.

"O Opportunity NYC (…) é um inovador programa de transferência de renda com condicionalidades que visa a auxiliar os nova-iorquinos a romper o ciclo da pobreza e é baseado em programas bem sucedidos de transferência de renda ao redor do mundo", disse o prefeito Michael R. Bloomberg, na ocasião. 

As reações das instituições multilaterais ao Bolsa Família têm sido, geralmente, favoráveis. O presidente do Banco Mundial, Paul Wolfowitz disse em sua recente viagem ao Brasil que: 

"O Bolsa Familia já se tornou um modelo altamente elogiado de políticas sociais. Países, ao redor do mundo, estão aprendendo lições com a experiência brasileira e estão tentando reproduzir os mesmos resultados para suas populações"

Recente relatório publicado pela OIT ressaltou a importância da manutenção e da ampliação do Bolsa Família no contexto da crise econômica internacional. Para a OIT, trata-se de uma importante medida anticíclica que promove benefícios para a economia como um todo, ao fomentar a demanda de alimentos e produtos de primeira necessidade.

O Brasil e o México são muito bem sucedidos em incluir apenas os pobres. Nos dois países houve redução de pobreza, especialmente pobreza extrema, e houve redução da taxa de desigualdade.

3.3 CRÍTICAS DO PROGRAMA PBF

            O PBF também é alvo de muitas críticas, especialistas estudam e apontam as possíveis falhas do programa e exatamente neste sentindo é importante reavaliar a agenda governamental no que diz respeito a tal Programa.

Vejamos, segundo Lavinas (2002),

Os programas de renda mínima têm como objetivo principal minimizar a pobreza por meio da educação, já que evita o trabalho infantil, não permitindo que a criança deixe de estudar para ajudar no sustento de sua família com algum sub-emprego. A idéia é que a elevação do nível educacional dessas crianças permitirá ampliar sua capacidade futura de geração autônoma de renda, rompendo com o círculo vicioso de reprodução da pobreza. Portanto são programas cujos efeitos se farão sentir muito mais no médio e longo. Para ela, tais programas não irão mudar, no curto prazo, a miséria em que muitas famílias vivem. Na verdade, somente quando estas crianças, atendidas pelos programas, ficarem adultas poderão pela sua capacitação profissional quebrar o círculo vicioso em que miséria gera miséria.

Lavinas também destaca que o programa exclui uma parcela da população mais pobre de jovens com idade entre 15 e 18 sem o primeiro grau e crianças que ainda não estão em idade escolar. Além disso, a quantidade de pessoas e de recursos que envolvem os programas dão condições para se pensar numa política nacional em que cada município não tenha de solucionar isoladamente o problema da pobreza. Enfatiza, ainda, que os programas não vão acabar com a pobreza e o desemprego no país.

Lavínia entende que:

Já é tempo de se começar a pensar em sair de uma política de renda mínima para uma política de renda cidadania, que significa a garantia do direito à vida para toda a população. Pois temos a necessidade de que os programas de transferência de renda se transformem numa grande política nacional que seja implementada de modo coordenado e descentralizado.

O ideal seria que os programas se articulassem com a educação, com a saúde e o trabalho, pois eles podem até ajudar as famílias por meses e por alguns anos, mas o que deve ser analisado é até quando essas famílias viverão dependentes de tais programas.

Para Laurell, o aumento da desigualdade e da pobreza é mais sentido pelas vítimas do ciclos econômicos, quando esses indivíduos não pertencem a uma rede de proteção social.

[....] o fio condutor da concepção do que venha a ser uma política de  desenvolvimento social, traduzida em políticas sociais, não deixa de ter como eixo central a sustentação de que qualquer política social de compensação, inclusive de superação da pobreza, é o emprego, e portanto o crescimento econômico. E neste ponto verifica-se que, exatamente o que explica a diferença entre o aumento do desemprego e o aumento ou não da desigualdade e da pobreza é o marco institucional da presença ou não de uma rede de proteção para aqueles que são vitimas do ciclo econômico [....]. (LAURELL, 2000).

Dessa forma, a promoção do desenvolvimento social fica dependente da

capacidade do sistema econômico gerar riqueza de duas maneiras: pelo capital humano (educação) que é a capacidade individual de cada um e a capacidade tecnológica do próprio sistema econômico (meios de produção e o capital).

Laurell (2000) também afirma que,

Quando o tema é desenvolvimento social, este sempre é associado com o tema pobreza. Mas, o que precisa ser entendido é porque os pobres são pobres. São pobres porque não têm habilidades suficientes para superarem sua condição, e porque, mesmo possuindo essas habilidades, enfrentam uma organização social cuja estrutura não apresenta possibilidades para sua mobilidade ascendente. As soluções para as duas suposições são muito diferentes: a primeira seria a melhoria do sistema educacional e a segunda seria a execução de políticas públicas que promovessem a mobilidade social ascendente.

Críticos dizem que o Bolsa Família encontra-se em um impasse. A falta de limites do programa, tanto de número de inscritos quanto de tempo para recebimento do benefício, mantém milhões de brasileiros dependentes. Ao invés de estimular essas pessoas a ingressarem no mercado de trabalho, o Estado as sustenta.

Dessa forma, o programa deixa de ser uma ajuda pontual para tirar famílias da miséria e torna-se uma fonte de renda permanente. Isso confere, segundo essa análise, um caráter assistencialista ao Bolsa Família, que pode ser explorado por políticos.

Assim, o PBF fica preso entre o seu uso político e sua eficiência econômica, pesando cada vez mais no orçamento do Estado. Quando mais o país precisar desse recurso para acabar com a miséria, mais clara será, para especialistas, a noção do quanto ainda falta para que a nação se torne uma potência.

Segundo Mateus Brandão de Souza,

A política assistencialista está longe de ser uma política socialista, a primeira é ilusória, enganadora, parece boa mas é egoísta, pois serve especialmente para promover políticos onde estes perpetuam-se no poder, a política assistencialista não combate a miséria não lhe é interessante este combate. A política socialista, prima pela melhor distribuição de renda, visa oportunidades onde o pobre possa ser capaz de suprir suas necessidades com condições básicas de dignidade. Não é interessante o fim da miséria para o político assistencialista, pois a miséria do cidadão condiciona o político permanecer no poder como cordeirinhos quando na verdade são lobos devoradores.

Uma crítica a ser ressaltada é que, ao focalizar as famílias exclusivamente baseadas na renda familiar e composição familiar, o Programa acaba por não considerar as famílias que se encontram acima do limite demarcado, mas que também permanecem em situações de precariedade. Isto acontece devido à rotatividade que se dá em cima da linha de pobreza demarcada, como a velhice, doença ou perda de trabalho. 

Outro ponto a ser considerado é que ao se permitir o acesso diferenciado do beneficiado a partir do quesito renda, o Programa, trabalha com a idéia de ter acesso ao benefício não por direito de cidadania, mas pela distinção de que um indivíduo será escolhido porque é um mínimo mais pobre do que o outro. Desse modo, ao trabalhar o Programa com medidas de focalização e condicionalidades, este acaba por esquecer noções de direito, cidadania e universalidade que uma política pública deve ter.

O Programa Bolsa Família também não assegura o acesso ao benefício a todos os indivíduos, já que existe uma limitação da quantidade de famílias a serem beneficiadas em cada município. A partir do momento em que a quota do município for preenchida, fica “impossibilitada” a inserção de novas famílias, mesmo que sejam extremamente vulneráveis e, portanto, sujeitas desse direito. Em virtude disso, o PBF não adota a concepção universal de acesso a todos que do Programa necessitam para garantir pelo menos uma alimentação de qualidade.

A conseqüência do acesso limitado é que famílias e cidadãos pobres acabam sendo excluídas, mesmo que sejam vulneráveis e tenham a necessidade urgente de serem atendidas por programas governamentais. Se fosse baseado em um direito justificável, todos que se enquadrassem nos critérios de seleção deveriam ter a possibilidade de exigir esse direito, inclusive pela via judicial. 

Na perspectiva dos direitos, o Poder Público tem a obrigação de garantir, especialmente em bairros carentes e zonas rurais, os serviços de escolas e postos de saúde. Por outro lado, a Renda Básica de Cidadania tem como princípio atender a todos os cidadãos do país, ou seja, é incondicional e individual, baseada no princípio de que a condição de pessoa é o único requisito para a titularidade de direitos. 

Há que se ressaltar a dificuldade de países pobres como o Brasil em criarem Programas com tal abrangência como a Renda Básica da Cidadania, mas é de ser salientada a insuficiência do PBF no que se refere às garantias da cidadania e da universalização de direitos sociais.

Um dos pioneiros na implantação do Bolsa Escola, programa que deu origem ao Bolsa Família, o atual senador Cristóvam Buarque, foi enfático em recente entrevista à imprensa, em críticas ao atual programa de distribuição de renda do governo federal. Segundo Buarque, ao retirar a palavra "escola" do programa, o governo tirou a ênfase dada a educação, princípio básico para o desenvolvimento econômico e social de pessoas carentes. A transferência da gerência do programa da pasta da Educação para a do Desenvolvimento Social, segundo Cristovam, é uma mostra da visão puramente assistencialista:

Colaborou para isso o fato de o Lula ter tirado o nome ‘escola’ do Bolsa Escola. Quando criei esse nome, havia um objetivo: colocar na cabeça da população pobre que a escola era algo tão importante que ela ganharia dinheiro para o filho estudar. O Lula chegou e disse: ‘A pobreza é uma coisa tão preocupante que você vai ganhar um benefício por ser pobre’. Deixou de ser uma contrapartida para a ida do filho à escola. Essa contrapartida não é cobrada com a devida ênfase. A coisa amoleceu quando Lula tirou o programa do ministério da Educação, onde o Fernando Henrique tinha colocado, e levou para o ministério do Desenvolvimento Social.

Muitos analistas e opositores ao Programa Bolsa Família também vêem nele apenas uma espécie de "bolsa eleitoral", que serviria para subornar as camadas mais vulneráveis da população com transferências de dinheiro para obter eleitores cativos, sem que se constitua numa real proposta de erradicação da pobreza pelo trabalho e pela atividade econômica produtiva.

Um dos problemas mais citados tanto por críticos como por apoiadores do PBF é que há, por parte dos políticos governantes, uma imensa capacidade de transmutar os benefícios da política social providas pelo Estado - e pagas por toda a população brasileira economicamente ativa, em uma ajuda dada pelo governante de turno, o que retira a política social do âmbito das relações sociais na esfera pública, e abre suas portas para o uso clientelístico e partidário.

Outro ponto contencioso do Bolsa Família são as portas de saída. Se a falta de empenho, a falta de esperança no futuro ou as expectativas pouco ambiciosas são importantes causas da pobreza de uma família, então um programa como o PBF pode ter efeitos de longo prazo negativos. Ao permitir que as pessoas vivam da assistência do Estado, o PBF as fariam empenhar-se menos na superação da pobreza por próprios meios e isto levaria ao aprofundamento, a longo prazo, da própria pobreza no país.

Medida extrema, coerente com esta visão, seria estabelecer limites máximos de permanência no programa, tais como os que são previstos no seguro-desemprego. Alguns PTRCs, como o Chile Solidario, prevêem, pelo menos teoricamente, tempo máximo de permanência de três anos em geral. Embora este prazo não seja  cumprido a mão de ferro, pelo menos no Chile, a filosofia que embasa este tipo de limite é que o programa não passaria de ajuda temporária a famílias que estão passando dificuldades, com a idéia de que tais famílias irão rapidamente emancipar-se do programa.

Posições divergentes das anteriormente mencionadas são as de que a pobreza é causada por problemas estruturais da própria economia e da organização social de um país ou por características das famílias que as políticas públicas não são capazes de mudar, ao menos a curto prazo.

Exemplo da primeira visão seria o padrão subordinado de inserção da economia do país na economia global, que geraria pobreza ou padrão de desenvolvimento regional que condenasse certas áreas ao atraso; exemplo da segunda visão seria a indisponibilidade, pelas famílias, de capital social, capital humano ou redes sociais para conseguir boa inserção no mercado de trabalho. A consequência de qualquer uma das duas visões é que a busca por portas de saída é tarefa sem chances de sucesso em grande escala.

Não há contra partida da pessoa para a sociedade. A única exigência (manter os filhos na escola e vacinados) é uma obrigação constitucional de todos os pais. Receber dinheiro por cumprir uma obrigação moral e constitucional é um desvio ético grave numa sociedade.

Não incentiva a cidadania e a responsabilidade pelos próprios atos.

É um mau exemplo para as gerações futuras, criando a ideia de um “Estado-provedor”. O papel do Estado não é fazer pelas pessoas o que elas próprias devem fazer por si.

Não há uma fiscalização efetiva sobre o programa – milhões de pessoas recebem a bolsa sem, de fato, necessitarem dela para suas necessidades básicas - há gente de classe média recebendo o benefício! Milhares de alunos estão fora da escola e os pais ainda recebem o dinheiro da bolsa. O governo federal é incompetente para gerir um programa eficaz, há inúmeras denúncias sobre o mal uso deste dinheiro, sem que alguém seja punido.

Muitos “beneficiados” utilizam os recursos para compra de cigarros, bebidas alcoólicas, drogas, prostituição etc. aumentando o problema social da família, ao invés de reluzi-lo.

O Estado precisa incentivar o trabalho e o empreendedorismo, e não o ócio. E talvez essa e todas as outras críticas sejam pertinentes em aprimoramentos do programa em uma nova agenda governamental.

4. AGENDA GOVERNAMENTAL

            A Agenda Governamental consiste em temas que são alvo de muita atenção tanto por parte das autoridades governamentais como de atores fora do governo, mas estreitamente associadas às autoridades.

Para Kingdon, é definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua atenção num determinado momento.

            Há a necessidade de um processo de identificação e reconhecimento de problemas, que consiste na especificação de alternativas de ação governamental, além de uma lista de temas que são objeto das preocupações de todos os agentes governamentais, independentemente dos diferentes níveis e setores de governo, inclusive de atores não-governamentais, desde que tenha uma interface com o Estado.           

É preciso também saber diferenciar o que venha a ser uma situação ou um problema, tendo como base os valores, análises de dados empíricos, eventos críticos e até no fluxo político.

Portanto, as questões podem se destacar entre os formuladores de políticas, transformando-se em problemas, para posteriormente alcançar a agenda governamental. Do ponto de vista da estratégia política, a definição do problema é fundamental. A forma como um problema é definido, articulado, concentrando a atenção dos formuladores de política pode determinar o sucesso de uma questão no processo altamente competitivo de agenda-setting.

Uma questão passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a atenção e o interesse dos formuladores de políticas. No entanto, em virtude da complexidade e do volume de questões que se apresentam a esses formuladores, apenas algumas delas são realmente consideradas num determinado momento. Estas compõem a agenda decisional que por sua vez é  um subconjunto da agenda governamental que contempla questões prontas para uma decisão ativa dos formuladores de políticas, ou seja, prestes a se tornarem políticas (policies).

Segundo Kingdon,

Há três elementos que exercem influência sobre a agenda governamental. O primeiro é chamado de “clima” ou “humor” nacional (national moodino) e é caracterizado por uma situação na qual diversas pessoas compartilham as mesmas questões durante um determinado período de tempo. O “humor nacional” possibilita algo semelhante ao “solo fértil” para algumas idéias “germinarem”, ajudando a explicar por que algumas questões chegam à agenda enquanto outras são descartadas. A percepção, pelos participantes do processo decisório, de um humor favorável cria incentivos para a promoção de algumas questões e, em contrapartida, pode também desestimular outras idéias. O segundo elemento do fluxo político é composto pelas forças políticas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de pressão. O apoio ou a oposição dessas forças a uma determinada questão sinaliza consenso ou conflito numa arena política, permitindo aos formuladores de políticas avaliarem se o ambiente é propício ou não a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras forças organizadas estão em consenso em relação a uma proposta, o ambiente é altamente propício para uma mudança nessa direção. Mas quando existe conflito em um grupo, os defensores de uma proposta analisam o equilíbrio das forças em jogo, procurando detectar setores favoráveis ou contrários à emergência de uma questão na agenda. A percepção de que uma proposta não conta com apoio de alguns setores não implica necessariamente no abandono de sua defesa, mas indica que haverá custos durante o processo. Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda são as mudanças dentro do próprio governo: mudança de pessoas em posições estratégicas dentro da estrutura governamental (turnover); mudanças de gestão; mudanças na composição do Congresso; mudanças na chefia de órgãos e de empresas públicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influência sobre a agenda governamental ao desencadearem mudanças que potencializam a introdução de novos itens na agenda, ao mesmo tempo em que podem também bloquear a entrada ou restringir a permanência de outras questões.

Segundo Baumgarther e Jones a chave para a compreensão dos períodos de estabilidade e mudança, reside na forma como uma questão édefinida, considerando que essa definição se desenvolve dentro de um contexto institucional que pode favorecer determinadas visões políticas em detrimento de outras.

Neste sentido quando há divergências em relação ao entendimento de uma política, defensores de uma idéia focalizam determinadas imagens ao passo que seus oponentes podem se concentrar num conjunto diferente de imagens, o que pode levar ao colapso do monopólio.

Da mesma forma que Kingdon, Baumgartner e Jones entendem que questões políticas e sociais não se transformam, necessária e automaticamente, em problemas. Para que um problema chame a atenção do governo, é preciso que uma imagem, ou um consenso em torno de uma política, efetue a ligação entre o problema e uma possível solução.

A teoria do “Equilíbrio Pontuado” (Punctuated-Equilibrium Theory), por sua vez, desenvolvida por Baumgartner e Jones (TRUE et alii, 2007), responde por que determinadas questões ficam restritas aos limites das comunidades de especialistas, enquanto outras ascendem à agenda de decisão. Grosso modo, o modelo parte da noção de que os processos de política pública se caracterizam por períodos de “equilíbrio” que são “pontuados” por períodos de mudança. Esta aconteceria quando um determinado tema vence o “monopólio da política” (policy monopoly), caracterizado pela situação na qual um problema é tratado somente dentro das comunidades técnicas, grupos de poder e subsistemas políticos, restringindo o surgimento de novas idéias, propostas e participantes, numa condição de “realimentação negativa”.

Vejamos o modelo de fluxos múltiplos:

 

Fonte: Elaborado pela autora, adaptado de Zahariadis (2007, p. 71).

            

              Os modelos de fluxos múltiplos e equilíbrio pontuado tratam do processo de definição da agenda governamental numa perspectiva não racional, num ambiente marcado pela instabilidade e ambigüidade de objetivos. De acordo com o modelo de fluxos múltiplos, uma política pública não surge de um processo seqüencial e ordenado, no qual as soluções sucedem os problemas.

            O reconhecimento de um problema, por si só, não garante a ação do governo por meio de uma política pública: é necessário um contexto favorável. A junção entre problema, solução e decisão para o encaminhamento de uma política seguem, assim, uma lógica sistêmica e contingente. Além disso, o modelo de equilíbrio pontuado mostra que a definição de um problema e de sua arena institucional pode favorecer a inércia ou a mudança. Portanto, processos moldam resultados, e decisões são dependentes do contexto em que são tomadas.

             Tais abordagens são de grande valia, como pontos de referência, para a análise e discussão do objeto deste estudo, que a análise da formação de agenda governamental do Programa Bolsa Família.

5. CONCLUSÃO

          O objetivo deste artigo foi fornecer elementos para uma melhor compreensão com relação ao Programa Bolsa Família, tratando desde a sua origem até os dias atuais, que completam dez anos de sua criação, mostrando sua trajetória e possibilidades de ajustes em uma nova avaliação de agenda governamental de formação.

          Desse modo, podem ser extraídas algumas proposições gerais, no que diz respeito aos problemas que capture a atenção do governo e da classe política é preciso que o seu entendimento efetue a ligação com uma efetiva solução. No caso analisado, as críticas apresentadas podem ser revistas, já que trazem em muitas delas soluções para enquadrarem numa política de fato social. A análise proposta pode ser encaminhada garantindo a junção entre a política, a solução e o problema, abrindo a janela de oportunidade para o encaminhamento da proposta, conforme o modelo apresentado de fluxos múltiplos.  

Embora tenha sido produto de importante trajetória do setor, o PBF realmente revolucionou a proteção social no Brasil. Os impactos do programa foram relevantes no combate à desigualdade e, em certa medida, à pobreza e não se encontraram impactos negativos.

 No entanto, o Bolsa Família é programa cuja natureza híbrida requer, em médio prazo, definição de seu caráter essencial. Entretanto, é importante ressaltar que programa de geração de oportunidades para os pobres difere substantiva e significativamente de programa de garantia de renda mínima. Características fundamentais para o sucesso de um, levarão à frustração dos objetivos de outro, necessariamente. Cabe ao processo político a decisão do que o Brasil precisa, mas é importante que se saiba que há escolha a ser feita.

Apesar do sucesso alcançado pelo Bolsa Família ele não pode ser visto como uma solução plena. O problema de desigualdade no Brasil certamente não será totalmente solucionado apenas com a manutenção ou até mesmo a expansão de programas dessa natureza.

            Para um tema ter acesso à agenda de decisão e ser transformado num item de política pública ele deve ter o apoio de personalidades políticas ou autoridades-chave no governo, que servirão como promotores da questão no momento de sua definição e decisão.

         A constatação de que reformas institucionais e regulatórias são alcançadas quando há, no mínimo, convergência de três elementos: uma janela de oportunidade, uma coalizão de defesa estável, e uma liderança política (ou policy entrepreneur).

    Uma coalizão de defesa pode ser definida como um conjunto de atores (de organizações públicas, de todos os níveis de governo, e da sociedade civil) que compartilham convicções e objetivos políticos e que almejam administrar as regras das diversas instituições para atingir seus objetivos no decorrer do tempo.

O que se pode notar, assim, é que ainda falta alguns ajustes a serem feitos pelos responsáveis que fazem parte da estrutura estratégica do Programa Bolsa Família, no que diz respeito a monitorar as condicionalidades, quanto no que faz o tema ser controverso no sentido de que o direito básico à alimentação que todo cidadão deve ter e que o Programa ajudaria a realizar, passa a estar condicionado primeiro a quem recebe o benefício, que se rege por critérios de elegibilidade segundo a renda. Isso acaba por deixar de fora indivíduos tão necessitados quanto aqueles que entram no Programa, além de deixar de buscar soluções a longo prazo que possa qualificar as famílias para ter sua renda própria, dando oportunidades de demanda e oferta, diminuindo assim as desigualdades sociais, a pobreza, e o governo ter condições a longo prazo de ter recursos para investimentos em áreas diversas na política pública, ampliando a sua agenda de decisões governamental.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1.    ANÁLISE CRÍTICA DA ESTRUTURA NORMATIVA DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA. Disponível em: <http://www.administradores.com.br/artigos/marketing/analise-critica-da-estrutura-normativa-do-programa-bolsa-familia/36563/>. Acesso em 10 de Jul de 2013.

2.    BOLSA FAMÍLIA. Disponível em: <https://pt.wikipedia.org/wiki/Bolsa_Fam%C3%ADlia>. Acesso em: 15 de Jun de 2013.

3.    BOLSA FAMÍLIA NÃO REDUZ O TRABALHO INFANTIL. Disponível em: <http://www.normaslegais.com.br/trab/1noticia-tst.htm>. Acesso em: 15 de Jun de 2013.

4.    BOLSA FAMÍLIA: O direito e os defeitos. Disponível em: <http://vestibular.uol.com.br/resumo-das-disciplinas/atualidades/bolsa-familia-o-direito-e-os-defeitos.htm>. Acesso em 15 de jul de 2013.

5.    BIB: revista brasileira de informação bibliográfica em ciências sociais / Associação Nacionalde Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais. -- n. 41 (1996)- .-- São Paulo : ANPOCS, 1996-

6.    BRASIL EM DESENVOLVIMENTO: Estado, Planejamento e Políticas Públicas. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/bd/pdf/Livro_BrasilDesenvEN_Vol03.pdf>. Acesso em: 15 de jun de 2013.

7. BRASIL. Ministério da Fazenda. Tesouro Nacional. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/>. Acesso em: 15 jun.

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8. COHN, Amélia. O Bolsa Família e a questão social. Revista Teoria e Debate, n. 57, mar./abr., 2004.

9. COSTA, Bruno Lazarotti Diniz (2007). A avaliação nas políticas de assistência social: desafios para sua consolidação e para sua relevância. In FAHEL, Murilo; e NEVES, Jorge Alexandre Barbosa (org.). Gestão e avaliação de políticas sociais no Brasil. Belo Horizonte: Editora PUC Minas.

10. LAVINAS, Lena. Avaliação de Programas de Renda Mínima. Ipea, 2002.

11. MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE A FOME – MDS. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acesso em: 10 de Jul de 2013.

12. O ASSISTENCIALISMO DO ESTADO E A TAL DAS “BOLSAS”. Disponível em: <http://confrariamalunga.blogspot.com.br/2012/04/o-assistencialismo-do-estado-e-tal-das.html>. Acesso em: 10 de Jul de 2013.

13. SOARES, F. V. ET AL. Programas de transferência de renda no Brasil: impactios sobre a desigualdade. Brasília: Ipea, 2006. (Texto para Discussão, n. 1.228). Disponível em: <http:www.ipea. gov.br/default.jsp>. Acesso em: 18 de Jul de 2013.

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DESCUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SÓCIO-AMBIENTAL COMO REQUISITO ÚNICO DA DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA.

Rosilene Machado

RESUMO:

A desapropriação se revela como uma das mais robustas linhas de conduta com a qual vislumbramos a Intervenção do Estado na Propriedade Privada. Com isso, o presente artigo tem como finalidade tecer breves considerações sobre a desapropriação em seus aspectos gerais e principalmente abordar de forma relevante o descumprimento da função sócio-ambiental como único requisito para fins de reforma agrária. A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer a função social como requisito da propriedade rural, ante sua premência, o aspecto sócio-ambiental, ganha especial relevância. Para tal análise, aborda-se as divergências suscitadas pela interpretação do artigo 185, inciso II, cuja leitura isolada, muitas vezes subentende-se que é realizada para o efeito de sustentar o princípio absoluto de que toda e qualquer propriedade rural considerada produtiva está permanentemente excluída do conjunto daquelas passíveis de desapropriação para fins de reforma agrária. Com isso, surge o principal objetivo deste artigo, que é justamente a abordagem do dispositivo subsequente, o artigo 186, que determina que a produtividade, como aproveitamento racional e adequado da propriedade rural, se constitui em apenas um dos quatro requisitos para o cumprimento integral da sua função social, em destaque as normas de proteção ao meio ambiente que em situação de clara ilicitude, inclusive pela ótica tradicional do direito privado, a qual não poderia gerar efeitos positivos do protagonista da degradação ambiental.

PALAVRAS-CHAVE: desapropriação; função social; meio ambiente; reforma agrária.

1. INTRODUÇÃO:

Na Constituição federal brasileira de 1998, ao mesmo tempo em que a propriedade é regulamentada como direito individual fundamental, releva-se o interesse público de sua utilização e de seu aproveitamento adequado aos anseios sociais.

A questão ambiental mostra-se premente nos dias de hoje. As necessidades de sustentabilidade cada dia se torna um aspecto mais relevante.

A Constituição Federal, atenta aos reclamos, contemplando assim duas grandes necessidades sociais em seu texto: conformou a propriedade rural com um necessário cumprimento da função social.

No confronto entre dois interesses, um de natureza particular e outro de natureza pública, o conflito se resolve em benefício do interesse maior, que é, notadamente, o de natureza pública, devendo este, se sobrepor ao primeiro, respeitando o princípio da indisponibilidade do interesse público e da predominância do interesse público sobre o particular.

Nestas singelas linhas buscar-se-à compreender um pouco mais do regime jurídico-constitucional da desapropriação, observando um breve histórico da função social, bem como o ordenamento jurídico brasileiro, verificando ainda a função social em seus quatro aspectos, com destaque para um dos requisito, o qual é tema deste artigo, que a é a função sócio-ambiental, em seus variados aspectos, bem como, uma analise da reforma agrária, com destaque para imunidade da desapropriação-sanção, os quais passamos a analisar.

2. DESAPROPRIAÇÃO:

Dentre os atos de intervenção estatal na propriedade destaca-se a desapropriação, que é a forma mais agressiva das formas de manifestação do poder de império.

Segundo Hely Lopes Meirelles,

Desapropriação ou expropriação é a transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5.º, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamento em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 182, § 4.º, III), e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso da Reforma Agrária, por interesse social (CF, art. 184).

A desapropriação é, assim, a forma conciliadora entre a garantia da propriedade individual e a função social dessa mesma propriedade, que exige usos compatíveis com o bem-estar da coletividade.

Maria Sylvia Zanella define:

A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização.

Aparecem nesse conceito as seguintes características o instituto:

1. o aspecto formal, com a menção a um procedimento;
2. o sujeito ativo: Poder Público ou seus objetivos;
3. os pressupostos: necessidade pública, utilidade pública ou interesse social;
4. o sujeito passivo:o proprietário do bem;
5. o objetivo: a perda de um bem;
6. a reposição do patrimônio do expropriado por meio de junta indenização

Vale sempre lembrar que a desapropriação pode se dar por duas razões motivacionais, conforme autoriza o art. 5.º, XXIV, a saber: utilidade e/ou necessidade pública/interesse social; a desapropriação rural se molda dentro dos casos de desapropriação por interesse social, que se revela sempre que a discussão central é a exigência de adequação do uso da propriedade aos mandamentos da função social.

Importante frisar que a desapropriação não é a única modalidade de intervenção do estado na propriedade, podendo ser destacadas outras vias menos agressivas mas com as quais o poder público também interfere; a diferença é que na desapropriação o poder público age no domínio privado para haver para si o bem particular, extirpando a adquirindo o domínio, o que não ocorre nas demais modalidades interventivas, que, em regra, imputam limitações ao uso do bem, mas não sua extirpação, como ocorre na servidão administrativa, na ocupação temporária, na requisição, no tombamento e nas limitações administrativas em geral.

3. FUNÇÃO SOCIAL:

3.1 BREVE HISTÓRICO DE ORIGEM DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE:

O fim do século XIX e início do século XX ficaram marcados pela insurgência contra o Estado Liberal que sempre defendeu a propriedade privada absoluta. A ascensão das idéias socialistas em alguns países, a Encíclica Rerum Novarum da Igreja Católica, que embora reconhecesse a existência de um direito natural à propriedade limitava tais condições em prol da dignidade e da vida; a fundação da Organização Internacional do Trabalho, as lutas populares na América Latina, dentre outros fatores.

Dentre as revoltas camponesas no Brasil merecem destaque neste período as Revoltas de Canudos e Contestado mencionados no capítulo anterior. Além do Brasil, o México também passava por um momento de insurgência popular no início do século XX. Sobre os episódios brasileiros ver compeliram o surgimento de um novo paradigma.

O novo Estado capitalista foi então denominado “Interventor”, do “Bem Estar Social”, “Providência”, ou ainda “Welfare State”, que trazia consigo um rol de direitos sociais que incluíam educação, saúde, alimentação, previdência, pleno emprego e a fixação de condições mínimas de trabalho. Infelizmente, até então o Estado não teve sucesso para implementação de tais propostas, ainda que se acredite num período transicional, mantendo a lógica de dominação burguesa com um requinte diverso de exploração das classes operárias e camponesas.

Carlos Marés de Souza Filho, ressalta que:

Baseado na mão de obra barata, na dificuldade de acesso à terra e na exploração da miséria e do analfabetismo, o Estado do Bem Estar Social na América Latina foi implantado à força, mas ficou parecendo um arremedo mal acabado do original europeu, benefícios sociais legislados a conta gotas não chegaram nunca aos reais necessitados e destinatários.

Surgindo assim, neste período as Constituições do México (1917) e de Weimar (1919), pioneiras no emprego do instituto da função social da propriedade. A mexicana foi a mais audaz no avanço das políticas sociais, e principalmente da propriedade da terra, ainda em vigência hodiernamente, enquanto a segunda teve sua história bastante curta.

A Constituição do México se mostrou contundente ao vetar a concepção de que a propriedade da terra e águas seja um direito natural.

Quanto à intervenção na propriedade distingue duas possibilidades: da desapropriação mediante indenização, e o não reconhecimento em relação à propriedade das áreas que descumpram os deveres mínimos relativos ao seu exercício, e assim autoriza o Estado a regular a utilização adequada dos elementos naturais da riqueza. Além disso, restringe várias questões referentes à propriedade rural quanto a sua extensão, enumerando várias proibições, e, antes mesmo da fundação da OIT (Organização Internacional do Trabalho), já regulamentava vários direitos trabalhistas como a limitação de oito horas por jornada de trabalho, horas extras, descanso semanal remunerado, férias, forma de pagamento do salário, igualdade de gênero na remuneração, a impenhorabilidade, licença maternidade, participação nos lucros, dentre outros, enquanto que muitos destes direitos somente foram finalmente conquistados no Brasil com a Constituição da República de 1988.

Em 1918, era promulgada a Constituição Soviética, também denominada Declaração dos Direitos do Povo Trabalhador e Explorado que, já no seu primeiro artigo, abolia a propriedade privada da terra. Posteriormente, em 1919 veio a público a Constituição de Weimar e a restrição ao direito absoluto de propriedade denominada “função social da propriedade”, ao passo que em terras brasileiras, o Código Civil de 1916 literalmente traduzia o espírito eminentemente liberal do Código Napoleônico.

Por sua vez, a ideologia do Código Civil Francês, de cunho altamente individualista, reproduzido no Brasil, pode ser examinado no seu artigo 344, regulando a propriedade como “o direito de gozar e dispor das coisas da maneira mais absoluta, desde que delas não se faça uso proibido pelas leis e regulamentos”.

Outros países da América Latina também regulamentaram a função social da propriedade, na maioria com outras terminologias, mas sempre com o cuidado de se proteger um piso mínimo do bem-estar coletivo.

No Brasil, as iniciativas legislativas aconteceram de forma um tanto quanto desorganizada, leis como a do Tombamento e o próprio Estatuto da Terra se confundem com os períodos de ausência de democracia, e pouco se avançava nas políticas tão reivindicadas pelos movimentos populares. Ao contrário de países como a Bolívia, México e a Colômbia, a legislação nacional era muito tímida para enfrentar a estrutura fundiária já arraigada no país desde os períodos de colonização, embora tivesse algumas políticas em princípio humanizadoras para o campo.

A Lei do Tombamento, impulsionada pela Semana de Arte Moderna de São Paulo, em 1922, é a primeira fonte normativa a proteger um direito coletivo, especificamente os bens de propriedade imaterial, de natureza cultural, histórica e artística.

Após, a Constituição de 1946 foi a primeira a adotar a função social da propriedade, nas palavras de Gustavo Tepedino e Anderson Schreiber, como “produto de uma postura intervencionista e assistencialista adotada pelo Estado brasileiro”. Similar à Constituição de Weimar, trazia o artigo 147: “O uso da propriedade será condicionado ao bem estar social. A lei poderá, com observância do disposto no art. 141, §16, promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos”. Já a Constituição de 1967 promoveu o instituto à categoria de princípio da ordem econômica e social com a seguinte redação: “A ordem econômica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes princípios: (...) III – função social da propriedade”.

Em 1964, o Estatuto da Terra regula o conteúdo do termo “função social da propriedade”, que depois é ampliado na Constituição de 1988 com status de direito fundamental, conforme se verá no próximo tópico, ambas em vigor atualmente, assim como a Lei do Tombamento anteriormente mencionada.

3.2 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE RURAL NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO VIGENTE:

O conceito de função social não é trazido expressamente pela Carta Maior, mas pode ser analisado separada e sucessivamente, caracterizado, em suma, por ‘função’ por aquilo que se contrapõe a uma estrutura previamente estabelecida, qual seja, dos interesses do proprietário, admitido em três aspectos distintos: “privação de determinadas faculdades; a criação de um complexo de condições para que o proprietário possa exercer seus poderes; e a obrigação de exercer certos direitos elementares do domínio.” Por ‘social’ constata-se um sentido ambíguo, que amplia o não-individualístico como “critério de avaliação de situações jurídicas ligadas ao desenvolvimento de determinadas atividades econômicas, para maior integração do indivíduo na coletividade”, que assume um “caráter elástico” e que leva a indeterminação exata do seu conceito.

No Brasil houve um histórico de distanciamento da realidade social e de desrespeito relativo a normas constitucionais. Entretanto, após o advento da Constituição Federal de 1988 (assunto já mencionado em tópicos anteriores) percebeu-se uma busca pela efetividade de seus comandos.

O caso brasileiro não foi isolado, somente tardio, pois, com o declínio do liberalismo, as constituições, que sob sua égide procuravam somente regular o Estado e a garantir sua não intervenção na economia, passaram a incorporar princípios que buscam a igualdade substancial, a dignidade da pessoa humana e a solidariedade social, eleitos como fundamentais em diversas cartas contemporâneas, é o escólio de Anderson Schreiber.

A Constituição Federal da República de 1988 positivou alguns elementos mínimos que possibilitam e limitam o exercício do direito de propriedade, ao dispor no título dos direitos e garantias fundamentais, in verbis:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XXII – é garantido o direito de propriedade

XXIII – a propriedade atenderá a sua função social.

Tal previsão constitucional deixou a cargo da hermenêutica a sua aplicação, admitindo vertentes diversas.

O entendimento dominante admite que o direito de propriedade reste assegurado mesmo que não se cumpra a sua função social, ou seja, nesta leitura configuraria um direito e garantia fundamental da coletividade de ordem facultativa. É inegável a incoerência dessa interpretação.

No mesmo sentido ainda afirma Marés de Souza:

É tão insistente a Constituição que se pode dizer, fazendo eco ao Professor colombiano Guillermo Benavides Melo, que no Brasil, pós 1988 a propriedade que não cumpre sua função social não está protegida, ou, simplesmente, propriedade não é. Na realidade quem cumpre uma função social não é a propriedade, que é um conceito, uma abstração, mas a terra, mesmo quando não alterada antropicamente, e a ação humana ao intervir na terra, independentemente do título de propriedade que o Direito ou o Estado lhe outorgue. Por isso a função social é relativa ao bem e ao seu uso, e não ao direito. A desfunção ou violação se dá quando há um uso humano, seja pelo proprietário legitimado pelo sistema, seja por ocupante não legitimado. Embora esta concepção esteja clara por todo texto constitucional, a leitura que tem feito a oligarquia omite o conjunto para reafirmar o antigo e ultrapassado conceito de propriedade privada absoluta. A interpretação, assim, tem sido contra lei.

Rafael Egídio Leal e Silva pontua a condição de cláusula pétrea e de aplicação imediata da funcionalidade social, sendo assim um “dever-coletivo” em que a propriedade só passa a estar garantida com o cumprimento daquela. Segue, portanto, com a seguinte afirmação:

O direito a propriedade não foi restringido, aliás, continua próprio do indivíduo. A função social também passou a ser um fundamento básico. O interesse individual deve ser submetido ao bem-estar geral. A função social não significa a limitação do direito de propriedade, mas, como diz Rosalinda Pereira, constitui ‘poder-dever do proprietário, ou seja, dever positivo do proprietário, que é de dar à propriedade destino determinado, dar-lhe uma função determinada’.

Assim, para que a propriedade cumpra sua função social deverá observar conjuntamente aos elementos a seguir:

a) elemento econômico, presente no inciso I por meio do “aproveitamento racional e adequado”;

b) elemento ambiental, presente no inciso II, por meio da “utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente”;

c) elemento social, presente no inciso III, por meio da “observância das disposições que regulam as relações de trabalho”, e no inciso IV, pela “exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores”.

Neste sentido, Roberto Wagner Marquesi sustenta a existência de quatro ‘fatores’: econômico, econômico-ambiental, social e humano-social. A preferência pela terminologia adotada se funda no entendimento de que as três dimensões mencionadas compreendem os quatro requisitos, parecendo contraditório separar a questão do trabalho e do bem estar dos trabalhadores e proprietário. O ‘fator’ humano-social e o ‘social’ integram a dimensão humana da propriedade, que teria como conteúdo qualquer violação a direito fundamental. Ainda, para ‘social’ seria necessário distinguir a espécie e o gênero (função social). Já a utilização de ‘econômico ambiental’ determina um caráter estritamente pecuniário às espécies de meio ambiente.

Para o cumprimento da função social da propriedade, é imprescindível que se atenda simultaneamente aos quatro incisos incluídos no artigo 186, da Constituição Federal.

No entanto, a corrente ideológica contrária, com fundamento na leitura isolada do disposto no artigo 185, inciso II, do texto constitucional, insiste em que uma propriedade rural que simplesmente atenda aos índices estabelecidos pelo GUT (Grau de Utilização da Terra) e pelo GEE (Grau de Eficiência na Exploração), mesmo que com infração ou abuso da função ambiental e da função trabalhista, não esteja sujeita à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.

A legislação infraconstitucional veio a ratificar o caráter social da propriedade, versando no Código Civil de 2002 o seguinte pensamento:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§ 1.º O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

Logo, aquele proprietário que não cumpre a função social sofrerá a intervenção do Estado para a promoção da previsibilidade constitucional, inclusive podendo ser compelido à perda da propriedade.

Afirma Carvalho Filho:

“(...) Sendo assim, ao Estado será lícito intervir na propriedade toda a vez que não seja cumprido o seu papel no seio social, e isso porque, com a intervenção, o Estado passa a desempenhar sua função primordial, qual seja a de atuar conforme os reclamos de interesse público.

(...) a intervenção supressiva, que gera a transferência da propriedade se seu dono para o Estado, acarretando, a perda da propriedade. (...)”

Conforme expendido por esse ilustre doutrinador, percebe-se a real supremacia do direito público em relação ao privado, na medida em que a desapropriação (intervenção supressiva) funciona como uma transferência da propriedade de terceiros para o Poder Público por fins de utilidade pública ou de interesse social, normalmente mediante pagamento de indenização.

Não obstante a propriedade privada seja protegida e assegurada pela Constituição (art.5º, XXII e 170, II), a mesma fica sujeita ao cumprimento da função social (art.5º, XXIII); não dar função social a propriedade é atentar contra o interesse da sociedade, que não tolera propriedades sem função social implementada, seja dentro da urbe ou no rústico mundo da ruris; logo, é lícito que o Estado promova desapropriação por interesse social, seja para fins de reforma agrária, redistribuindo as propriedades rurais, seja para fins de adequação da propriedade à expansão urbanística.

A “migração dos princípios gerais e regras atinentes às instituições privadas para o Texto Constitucional” retirou do Código Civil o status de “constituição da vida privada” que ganhara sob a égide liberalista, mas, ao mesmo tempo, permitiu sua “oxigenação” por intermédio de uma nova exegese, salvando-o de uma “morte inexorável” em face da proliferação das leis especiais (microssistemas). (FARIAS; ROSENVALD).

Essa nova concepção exige uma releitura dos institutos de direito, clamando por uma hermenêutica que respeite as prescrições constitucionais, ainda mais no atual Estado Democrático de Direito inaugurado pela Constituição Federal de 1988 que elege como objetivos constitucionais uma sociedade livre, justa e solidária e tem como fundamento a dignidade da pessoa humana (MORAES).

Rosenvald Farias esclarece que:

Não se pode incorrer no erro, entretanto, de limitarmos a influência constitucional ao mero estabelecimento de limites ou de que somente se prestam à interpretação ou integração dos institutos jurídicos, trata-se, na verdade, de substancial “alteração na estrutura intrínseca”, ou seja, é sua parte integrante:

“a) a releitura de conceitos e institutos jurídicos clássicos (como o direito de propriedade e o contrato);

b) a elaboração e o desenvolvimento de novas categorias jurídicas (não mais neutras e indiferentes, porém dinâmicas, vivas, presentes na vida social, como no exemplo da união entre pessoas do mesmo sexo como uma entidade familiar) e;

c) a iteração estreita entre diferentes campos da incidência da ciência jurídica (a superação da velha dicotomia do direito” [...]

Nesse substrato evolutivo do constitucionalismo moderno e do liberalismo ao estado social, que a propriedade ganhou novos contornos jurídicos, bem como passou a se compor de um conteúdo funcionalizado.

A função social não é uma intervenção sobre o direito da propriedade, mas, um dos seus componentes intrínsecos, que impulsiona o proprietário a exercer um conjunto de ações para a:

“exploração racional do bem, com a finalidade de satisfazer os seus anseios econômicos sem aviltar as demandas coletivas, promovendo o desenvolvimento econômico e social, de modo a avançar o valor supremo no ordenamento jurídico: a Justiça”

Então, essa propriedade-função direciona o direto ao cumprimento dos valores principais do ordenamento jurídico, devendo, inclusive, respeito aos Direitos Fundamentais.

“Aliás, os direitos fundamentais exercem a fundamental atividade de diálogo entre o sistema jurídico e os demais sistemas metajurídicos (sociológico, econômico, filosófico, psicológico), convertendo-se no filtro pelo qual escoam as demandas sociais”.

Como se percebe, a relação jurídica da propriedade não é simples, mas, complexa, pois, o proprietário pode exigir da coletividade que se abstenha de intervir em seu domínio, mas, ao mesmo tempo, obriga-o a conceder função social a esta.

Os aspectos sociais e econômicos, não são parte do presente estudo, mas, tão somente com relação à adequação entre a forma de exploração e os recursos naturais (questão ambiental), que será mais abordada no próximo tópico.

3.4 FUNÇÃO SOCIAL AMBIENTAL:

A função sócio-ambiental da terra faz parte da definição jurídica de propriedade. Sendo assim, a posse da terra, que é o exercício do direito de propriedade, deve também observar os requisitos da função sócio-ambiental.

O Poder Judiciário é responsável pela aferição do cumprimento da função sócio-ambiental, seja da propriedade, seja da posse. No caso da posse, ele tem demonstrado inoperância na fiscalização da função sócio-ambiental, especialmente quando as ações têm por objeto conflitos coletivos pela posse da terra rural. Nesses casos, há um número elevado de violações aos direitos humanos, que tem crescido muito nos últimos anos.

O direito positivo clássico no rastro do cientificismo restringiu o direito apenas àquilo que pudesse ser objeto de classificação e separação, construiu a figura do sujeito de direito, isolado e detentor de uma esfera privada hermética. Um círculo erga omnes que o outro não pode ultrapassar é idealizado. Esse sujeito de direito atribuiu-se um objeto sobre o qual exercia a plena in res potesta. O objeto servo do senhor é posto a fornecer tudo quanto fosse necessário ou não ao titular. É a relação jurídica real que se exerce independente de terceiros nas palavras do Professor Orlando Gomes.

Um sujeito isolado do meio físico e social, detentor de uma titularidade por ele outorgada, torna-se o protótipo de um ideal asséptico e puro. Nesse quadro o ambiente é importante apenas quando os seus recursos são passíveis de interesse econômico. Se não for economicamente útil o meio é classificado como res nullius.

A Constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo especial à questão ambiental e estabeleceu que o respeito a um meio ambiente equilibrado é requisito ao cumprimento da função social da propriedade.

Indubitavelmente o proprietário deve respeitar as leis ambientais, em especial observação ao disposto no artigo 225 da CF/88 e na lei 9.605/98, entretanto, alguns pormenores devem ser mais bem esclarecidos.

Existem duas grandes correntes interpretativas antagônicas, que se debruçam sobre a dicção do artigo inciso II do artigo 185 da CF/88, que, parafraseado com o caput, aduz: “A propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária”.

Aqui, permita-se um pequeno parêntesis: tal dispositivo foi inserido na Constituição Federal na época da Constituinte pela União Democrática Ruralista – UDR, que ficou conhecida também como “Bancada Ruralista”, informa Freitas.

Já aqueles que se opõem a essa linha de pensamento, o analisam em conjunção com os artigos 184 e 186, ambos da CF/88, chegando a um conceito de “produtividade” que engloba a “função social”, ou seja, uma propriedade somente seria produtiva se cumprisse sua função ambiental.

Pinto Júnior e Farias se posicionaram sobre o assunto:

“Em nosso ver, como bem observou Carlos Frederico Marés, a primeira interpretação atira às traças a definição escrita em ouro da função social da propriedade. Separar a idéia de função social da idéia de produtividade significaria desconsiderar toda a doutrina criada acerca da função social, e, ainda mais grave que isso, significaria reduzir o art. 186 da Constituição a retórica não escrita.

A segunda visão, à qual nos filiamos, está calcada em interpretação sistemática da Constituição. Em tal abordagem, quando a constituição afirma ser insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária a propriedade produtiva, está elevando o conceito de produtividade à idéia de razão humana e social. Daí que não pode ser considerada produtiva uma propriedade que - ainda que gere lucros imediatos e imensos - não aproveite racional e adequadamente o solo e os recursos naturais, não proteja o meio ambiente, não observe as disposições que regulam as relações de trabalho, nem favoreça o bem estar dos trabalhadores e proprietários”.

Pinto Júnior e Farias também se debruçaram sobre a Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – STF, entretanto, encontraram poucas decisões dessa Corte enfrentando o tema da função social da propriedade. Também não encontraram decisões daquela Corte que enfrentem diretamente a questão das colidências existentes entre o art. 185, II, e o art. 186 e incisos da CF/88.

Em suma, da análise dos argumentos brevemente apresentados, conclui-se que o verdadeiro problema consiste em se estabelecer o conceito de “propriedade produtiva”.

A opção aqui adotada é aquela que também se reflete na legislação infraconstitucional sobre o assunto, pois, o artigo 6º da Lei nº 8.629/93, que regula os dispositivos constitucionais em comento, considera propriedade produtiva aquela que é explorada econômica e racionalmente:

“Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.”

Fernanda de S. Cavedon comenta:

A função seria esta relação poder-dever, ou seja, a atribuição de um dever atrelado a um poder, necessário ao cumprimento do primeiro. Gera, portanto, direito e dever vinculados para o alcance de um determinado fim. A atribuição do direito está vinculada ao cumprimento do dever que lhe é inerente.

Diante desses dispositivos constitucionais referentes à extensão da função social da propriedade, percebe-se que para o preenchimento dos seus requisitos devem-se harmonizar direito e obrigação, individual e social, poder e dever e, por último, a importância econômica e ambiental do bem.

A função social da propriedade, por força dos dispositivos constitucionais citados, encontra-se, portanto, necessariamente atrelada à questão atinente à preservação ambiental.

Muitos proprietários que causam degradação ambiental, notadamente o desmatamento das áreas de reserva legal e de preservação permanente previstas na Lei 4.771/65 (Código Florestal), conseguem, em razão disto, maior extensão de terra agricultável, logrando grande quantidade de gêneros agropecuários.

O e. Supremo Tribunal Federal, embora não tenha enfrentado de forma direta a questão do cabimento da desapropriação com fundamento exclusivo no descumprimento da função sócio-ambiental, manifestou-se pela sua possibilidade, verbis: Pantanal mato-grossense (cf, art. 225, par. 4) - possibilidade jurídica de expropriação de imóveis rurais nele situados, para fins de reforma agrária.

A norma inscrita no art. 225, parágrafo 4.º, da constituição não atua, em tese, como impedimento jurídico a efetivação, pela União Federal, de atividade expropriatória destinada a promover e a executar projetos de reforma agrária nas áreas referidas nesse preceito constitucional, notadamente nos imóveis rurais situados no pantanal mato-grossense.

A própria Constituição da República, ao impor ao Poder Público dever de fazer respeitar a integridade do patrimônio ambiental, não o inibe, quando necessária a intervenção estatal na esfera dominial privada, de promover a desapropriação de imóveis rurais para fins de reforma agrária, especialmente porque um dos instrumentos de realização da função social da propriedade consiste, precisamente, na submissão do domínio a necessidade de o seu titular utilizar adequadamente os recursos naturais disponíveis e de fazer preservar o equilíbrio do meio ambiente (cf, art. 186, II), sob pena de, em descumprindo esses encargos, expor-se a desapropriação-sanção a que se refere o art. 184 da Lei Fundamental (MS 22.164, DJ 17.11.95, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário).

Ao sentenciar a ação ordinária 2004.43.00.001111-0/TO, ajuizada contra o INCRA, que visava declarar a nulidade de processo administrativo, o MM. Juiz Federal Dr. José Godinho Filho julgou improcedente o pedido, afirmando:

"É inadmissível qualquer supressão da vegetação nativa da reserva legal, sob pena de violação do dever de defesa e de preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, imposto não só ao poder público, como a toda coletividade pela Constituição Federal (art. 225) e, em especial, ao proprietário do imóvel rural em que a reserva florestal se encontra inserida (Lei 4.771/65).

Em suma, a Fazenda Bacaba revelou índices satisfatórios de utilização da terra (93%) e de exploração econômica (599%), mas não está imune à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária porque não cumpre a sua função social, especialmente no que tange ao requisito de preservação do meio ambiente".

(...)

"Assim, a Fazenda Bacaba, não obstante possua graus de utilização da terra e exploração econômica superiores aos estabelecidos em lei, NÃO SE ENQUADRA NO CONCEITO DE PROPRIEDADE PRODUTIVA insuscetível de expropriação previsto no art. 185, II, da CF/88, porque não atende ao requisito do art. 186, II, da Lei Maior".

4. A DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA:

Conforme esclarece Lucas Abreu Barroso:

[...] desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária é atuação da vontade do Estado, mediante indenização, consistindo na retirada de bem de um patrimônio, em atendimento à composição, apaziguamento, previdência e prevenção impostos por circunstancias que exigem o cumprimento de um conjunto de medidas que visem a melhor distribuição da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.

A desapropriação agrária se realiza no propósito de se permitir redistribuição das terras no tecido rurígena pátrio, buscando-se eliminar titularidades fundiárias de proprietários que não tornam suas terras produtivas e assim prejudicam o crescimento do país e e a expansão da qualidade de vida no mundo rural, obstando o desenvolvimento econômico e a prosperidade social.

É importante mencionar que os imóveis que são alvos diretos da desapropriação agrária são os minifúndios e os latifúndios; entretanto, a Constituição imunizou algumas propriedades quanto a desapropriação; nessa linha, vale a leitura do art.185 da CRFB/88 que afirma que a propriedade produtiva não é suscetível de desapropriação, bem como também não o será a pequena e média propriedades que sejam a única de seu dono. Ora, nesse diapasão, se um latifúndio ou um minifúndio conseguirem atingir produtividade, não serão expropriáveis, pois sendo propriedade produtiva é irrelevante sua dimensão, já que a Carta lhes imuniza ao processo expropriatório; na mesma propagação a propriedade que, sendo pequena ou média e sendo única de sue dono, também não será, desapropriável, por ser a única.

Ressalta-se que é possível uma propriedade sem função social que fique imune a desapropriação; e isso porque a Carta fala que a propriedade produtiva não é suscetível de desapropriação, e a propriedade pode ser produtiva e mesmo assim não cumprir a função social; afinal, para cumprir a função social a propriedade rural precisa alcançar a cumulatividade de alguns requisitos, de ordem ambiental, trabalhista e econômico, conforme reza o art. 186 da CRFB/88 e os arts. 6º e 9º da Lei 8.629/93, e, dentro dessa compreensão, a produtividade é apenas o aspecto econômico da função social; logo, não basta ser produtiva para ter função social, é preciso mais! Apesar, a Constituição declara que a propriedade produtiva não é desapropriável, e, por assim ser, é plenamente possível que tenhamos propriedades sem função social cumprida que não podem ser desapropriadas.

Quando tratou dos direitos e garantias fundamentais, a Constituição cuidou de prever em seu art. 5º, inc. XXIII, que a propriedade atenderá a sua função social. No mesmo giro, estabeleceu no art. 170, caput e inc. III, que a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, devendo observar, dentre outros, o princípio da função social da propriedade.

Dentro do título referente à ordem econômica, a política fundiária e a reforma agrária encontraram seu locus normativo, subordinando-se, por tal razão, aos ditames do citado art. 170 da Lei Fundamental. Visando dar concretude ao princípio da função social, o Poder Constituinte Originário definiu os requisitos para que a propriedade rural seja considerada socialmente útil, cominando, também, a sanção oponível àqueles que violem tal obrigação. Consta da norma, verbis:

"Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores".

"Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei".

O artigo 184 da Constituição Federal não deixa pairar dúvida que somente será objeto de desapropriação o imóvel rural que não atinja à sua função social. O artigo 186 do mesmo texto legal delimita os parâmetros para atingir essa importante função.

Dessa forma, a propriedade rural para preencher a função social tem que constar simultaneamente de quatro requisitos, quais sejam: aproveitamento racional e adequado; utilização apropriada dos recursos naturais, bem como o respeito o meio ambiente; as normas legais estabelecidas; e favoreça o bem-estar dos proprietários e dos que nela trabalham. Orlando Gomes, confirma tal pensamento ao descrever:

(...)a propriedade de um imóvel rural se exerce como função social quando favorece o bem-estar dos seus proprietários e trabalhadores, mantém níveis satisfatórios de produtividade, assegura a conservação dos recursos naturais e observa a regulamentação legal do trabalho.

Portanto, a propriedade rural, por exemplo, ainda que produtiva, exercendo atividade degradante o meio ambiente, não terá sua função social cumprida, podendo com isso ser alvo de desapropriação com finalidade de reforma agrária.

De igual modo, restou evidenciado que a função social somente é cumprida quando respeitados todos os elementos descritos nos incisos do art. 186, pois a Carta Magna utilizou o advérbio "simultaneamente", atrelando-os de forma definitiva. A contrario sensu, o imóvel que afronta alguma destas sub-funções não cumpre a sua função social.

Conforme expressas e inequívocas disposições constitucionais, a propriedade rural deve cumprir sua função social, sujeitando-se à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária quando inadimplida esta obrigação.

Pode-se concluir então que: i) a propriedade imobiliária rural está obrigada a cumprir a função social; ii) a função social somente é realizada quando seus quatro elementos são respeitados simultaneamente; iii) a violação a qualquer sub-função descrita no art. 186 da CF implica descumprimento da função social; e iv) o não atendimento da função social autoriza a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária, também chamada de desapropriação-sanção.

Como dito alhures, merece destaque a expressa disposição constitucional que vincula o cumprimento da função social ao atendimento simultâneo dos elementos funcionais ali estabelecidos. Não basta que o imóvel rural atenda um ou alguns dos requisitos impostos. Somente com a presença de todos poderá afirmar-se que o imóvel está adequado ao interesse coletivo.

A violação de apenas uma sub-função é suficiente para configurar o descumprimento da função social, caso em que a União estará autorizada a promover a desapropriação-sanção.

Conforme afirmado pelo e. Supremo Tribunal na ADIn 2213, sobre o direito de propriedade recai verdadeira hipoteca social. O Estado assegura o jus domini ao cidadão, ao passo que este assume quatro obrigações para com a coletividade (elementos da função social), sendo responsável pelo inadimplemento de qualquer delas, fato que autoriza o Estado a executar sua garantia, assumindo a propriedade do bem e imprimindo-lhe destinação socialmente aceita.

Esta a essência jurídica constante dos artigos 184 e 186 da Constituição. Assim, o proprietário que explora seu imóvel causando degradação ao meio ambiente ou desrespeitando as leis de proteção à natureza fica sujeito à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.

Superado o ponto atinente ao cabimento da desapropriação-sanção por descumprimento da função sócio-ambiental, há que se perquirir acerca da compatibilidade entre os dispositivos analisados (art. 184 e 186) e aqueloutro que prevê a imunidade à desapropriação (art. 185, II).

6. IMUNIDADE À DESAPROPRIAÇÃO-SANÇÃO:

A questão principal a ser dirimida restringe-se à escorreita interpretação do art. 185, II, em face dos artigos 184 e 186, todos da CF/88. Em auxílio ao leitor, vale transcrever novamente o dispositivo constitucional que prevê a imunidade à desapropriação:

"Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

(...)

II - a propriedade produtiva".

Há que se perquirir, então, qual o conceito jurídico-constitucional de "propriedade produtiva". Somente a partir de tal definição será possível aferir a constitucionalidade do ordenamento infraconstitucional. Tal conceituação deverá ser extraída da própria Constituição, em verdadeira interpretação horizontal, analisando-se todos os dispositivos pertinentes ao assunto, evitando-se a "interpretação por tiras".

6.1 ACEPÇÃO ECONÔMICA DE PROPRIEDADE PRODUTIVA:

Afirmam uns que a expressão "propriedade produtiva" deve receber interpretação fechada, considerando-se como tal o imóvel rural que gera muitos produtos agropecuários (eficiência) aproveitando-se de fração razoável do solo (utilização). Diz-se que tal interpretação é fechada porque exclui de seu âmbito os elementos da função social (racionalidade, ambiente, trabalho e bem-estar). Trata-se, portanto, de uma acepção econômica de propriedade produtiva.

Adeptos desta interpretação afirmam que a produtividade restringe-se ao inc. I do art. 186 (uso racional e adequado). Asseveram, ainda, que a propriedade economicamente produtiva pode descumprir a função social, v.g., degradando o ambiente e/ou explorando trabalho escravo, e mesmo assim não sofrerá a desapropriação para reforma agrária.

Em suma, propriedade produtiva, imune à desapropriação, é aquela que gera muitos gêneros agropecuários, o que se confundiria com aproveitamento racional e adequado (art. 186, I, CF).

Data venia, tal interpretação não pode prevalecer por quatro razões fundamentais.

A primeira, de ordem normativa, porque "produtividade" (art. 185, II) e "aproveitamento racional e adequado" (art. 186, I) não se confundem. Aqueles que defendem tratar-se da mesma coisa pecam por não estarem atualizados à inovação jurídico-normativa perpetrada em 05 de outubro de 1988. O Estatuto da Terra (Lei 4.504/64), de fato, colocava a "produtividade" como elemento da função social, verbis:

Art. 2° É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei.

§ 1° A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente:

a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;

b) mantém níveis satisfatórios de PRODUTIVIDADE;

c) assegura a conservação dos recursos naturais;

d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.

Todavia, a Constituição Federal inovou na estruturação da função social, dizendo que a mesma será cumprida quando a propriedade for "utilizada racional e adequadamente". A produtividade deixou de ser elemento da função social e foi erigida constitucionalmente a fator imunizante à desapropriação-sanção, passando a ter conteúdo amplo e abrangente, interpretado em harmonia com os demais dispositivos constitucionais, cuja essência não se extrai da legislação ordinária, mas do próprio seio da Carta Mãe.

A interpretação econômica, que tem como produtiva a propriedade que utiliza fração razoável do solo e gera muitos produtos agrícolas, não estabelece perfeita correspondência entre "produtividade" e "uso racional e adequado". A título de exemplo, aquele que se vale de trabalho escravo para atingir os níveis mínimos de exploração e lucratividade não exerce uso racional. Pelo contrário, o uso é irracional, bestial, promovendo a escravização do homem pelo homem, degeneração humana a muito superada em nosso país, pelo menos do ponto de vista jurídico (Lei Áurea). Ou seja, o imóvel será economicamente produtivo, mas não será utilizado de forma racional e adequada. Resta evidente que os conceitos não se confundem. Assim, a adoção da conceituação econômica permite concluir que existirão propriedades ‘produtivas’ cujo uso do imóvel é irracional e inadequado, o que não pode ser admitido.

A prevalecer tal interpretação fechada (econômica), o proprietário que tornar seu imóvel ‘produtivo’ de modo anti-social, valendo-se para tanto de trabalho escravo e danos ambientais, será premiado com a indenização prévia em dinheiro, vez que somente será cabível a desapropriação com base no art. 5º, XXIV, da CF. Ou seja, o proprietário anti-social será beneficiado por sua própria torpeza, o que é vedado pelos princípios gerais do direito.

Para ser refutada a acepção econômica de propriedade produtiva é o esvaziamento da norma constitucional (art. 184 e 186). Como dito, ao ser acolhida tal conceituação poderá afirmar-se que o proprietário rural está autorizado a descumprir por completo o princípio da função social, sem que por isto seja penalizado com a desapropriação-sanção. Seguindo, então, as regras de hermenêutica, deve ser descartada a interpretação que retira a eficácia da norma.

Por oportuno, cabe destacar que a maior parte do desmatamento praticado na Amazônia-Legal volta-se à expansão da fronteira agrícola, com plantio de soja e outros grãos em grande escala, hipóteses em que, segundo esta acepção econômica, o imóvel que assolou o meio ambiente será considerado ‘produtivo’ e imune à desapropriação-sanção. Certamente não era este o objetivo do Poder Constituinte.

Apresentados os fundamentos para a rejeição da tese econômica, passe-se a analisar o real sentido constitucional de propriedade produtiva.

O “aproveitamento racional e adequado" não se equipara ao conceito de produtividade, embora guardem alguma semelhança. Este, determinado pela lei infraconstitucional, é quantitativo e calculável, sendo medido através do GUT (Grau de Utilidade da Terra). Já o primeiro foi conceituado pela lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, de forma bastante taxativa:

Artigo 8º - Ter-se-á como racional e adequado o aproveitamento de imóvel rural, quando esteja oficialmente destinado à execução de atividades de pesquisa e experimentação que

objetivem o avanço tecnológico da agricultura.

[...]

Art. 9 [...]

Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilização da terra e de eficiência na exploração especificados nos §§ 1º a 7º do artigo 6º desta Lei. Nota-se que o legislador infraconstitucional conceitua o “aproveitamento racional e adequado” da propriedade, previsto na Constituição da República, como se fosse restrita à “produtividade”, o que não procede, visto que esta se encontra diretamente ligada às demandas da economia de mercado. Parece precário afirmar que o GUT é calculado por perícia técnica levando-se em conta inúmeros fatores na área.

Uma área sem destinação estritamente econômica não prevista nas exceções taxativas, destituída de qualquer produção nos termos da lei17, deixa de cumprir a sua função social por não aproveitar a propriedade de forma racional e adequada. Portanto, é possível afirmar que a noção de aproveitamento (gênero) e a produtividade (espécie), sendo que a primeira deve ser a aplicada.

Ainda, sobre esta dimensão há que se destacar que os índices estão completamente defasados. Os cálculos são feitos com base no que se produzia por volta da década de 70, que não condiz com os níveis de produtividade atuais. A utilização intensiva da terra por meio dos fertilizantes e o melhoramento das sementes pós-Revolução Verde aumentou drasticamente tais indicadores. No entanto, não é do interesse político que estes números sejam atualizados, motivo pelo qual permanecem tão defasados há tanto tempo. Por outro lado, a não imposição de níveis maiores de produtividade também autorizam que a utilização da terra seja menos intensa, e a intervenção antrópica reduzida.

6.2– ACEPÇÃO JURÍDICA DE PROPRIEDADE PRODUTIVA:

Para que se preserve o ‘princípio da máxima efetividade da norma constitucional’ é necessário atribuir-se um conceito jurídico-constitucional à "propriedade produtiva".

O conceito de propriedade produtiva deve ser extraído a partir de uma interpretação aberta, incluindo em seu âmbito os elementos da função social da propriedade. Deste modo, propriedade produtiva é aquela que, ALÉM DE CUMPRIR A FUNÇÃO SOCIAL, atinge índices mínimos de quantidade, qualidade, tecnologia, lucratividade, geração de empregos, distribuição de renda, etc.

Este é um conceito jurídico-constitucional, pois agrega aos elementos econômicos (utilização e eficiência) os elementos jurídicos da função social da propriedade.

Justifique-se a adoção de tal acepção jurídica.

A primeira das razões reside justamente no fato de que tal interpretação preserva o ‘princípio da máxima efetividade da norma constitucional’, fazendo com que os artigos 184 e 186 da CF/88 possam produzir efeitos em sua máxima amplitude, evitando o esvaziamento da força normativa destes dispositivos em face da adoção de uma interpretação puramente econômica.

O segundo motivo para a adoção da acepção jurídica, semelhantemente ao anterior, está em preservar-se um princípio de interpretação constitucional: ‘o princípio da unidade da Constituição’. Pelo conceito jurídico de propriedade produtiva permite-se que convivam harmonicamente os artigos 184 e 186 com o art. 185, afastando a perplexidade existente na afirmativa de que a propriedade economicamente produtiva (acepção econômica) pode descumprir a função social sem ser desapropriada, quando, na verdade, o art. 184 manda desapropriar toda e qualquer propriedade que a descumpra. Resta atendida, com isto, a lição de Canotilho, apud Alexandre de Moraes, segundo o qual o ‘princípio da unidade’ impõe que a "interpretação constitucional deve ser realizada de maneira a evitar contradições entre suas normas".

Em terceiro lugar, deve-se ressaltar que a função social foi erigida à categoria de direito coletivo fundamental (art. 5º, XXIII) e de princípio da ordem econômica (art. 170, III). Com isto, a Carta Cidadã consagrou a superação do sistema anterior em que se privilegiava o caráter individual, patrimonial e absoluto do direito de propriedade, instituindo verdadeiro sistema socializante das relações regidas tanto pelo direito público quanto pelo direito privado. Em razão desta nova dogmática, vista expressamente na CF/88 e no CC/02, fala-se hodiernamente em função social da propriedade, do contrato, da empresa, do processo, do tributo, do trabalho, etc. Diante deste prisma constitucional, deve-se privilegiar a interpretação segundo a qual imóvel produtivo é aquele que cumpre sua função social e, além disso, atende a níveis mínimos de produção economicamente relevante.

Lembre-se que a Constituição estabeleceu em seu art. 3º os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, "cuja consecução deve figurar como vetor interpretativo de toda a atuação dos órgãos públicos". Desta forma, os institutos constitucionais devem ser interpretados de modo a permitir que o Estado brasileiro alcance os objetivos estatuídos na Carta Magna. Afinado neste diapasão, VALDEZ ADRIANI e JOAQUIM MODESTO afirmam:

"De fato, vislumbramos a necessidade de realização da reforma agrária como imperativo constitucional. Vale dizer, decorre de uma interpretação sistemática da Constituição que o Estado Brasileiro deverá fazê-la. Ou seja, não existe opção para não fazê-la. Com efeito, quando a Constituição declara como objetivos fundamentais do Estado Brasileiro, de um lado, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, e, de outro lado, a promoção do desenvolvimento nacional, bem como a erradicação da pobreza e da marginalização, com a redução das desigualdades sociais e regionais (art. 3º), é óbvio que ela está determinando, implicitamente, a realização pelo Estado, em todos os seus níveis – federal, estadual e municipal -, também de uma ampla política de distribuição eqüitativa das propriedades, sobretudo de imóveis rurais próprios à exploração agrícola e de imóveis urbanos adequados à construção de moradias. A não realização dessa política pública representa, indubitavelmente, uma inconstitucionalidade por omissão".

Valendo-se desta mesma interpretação sistemática, buscando sempre harmonizar os dispositivos constitucionais em questão, RENATA ALMEIDA D’ÁVILA entende que propriedade produtiva é somente aquela que cumpre a função social. Verbis:

"A redação do artigo 185, inc. II, ao estabelecer que a propriedade produtiva é insuscetível de desapropriação para fins de reforma agrária, aparentemente teria esvaziado o conteúdo do princípio da função social, uma vez que, nestes termos, a propriedade produtiva (que atendesse, portanto, somente ao inc. I do art. 186) estaria imune à desapropriação-sanção, ainda que não cumprisse as demais especificações elencadas no artigo 186.

Esta polêmica foi muito bem tratado por Marcelo Dias Varella que, utilizando-se das regras ensinadas por Norberto Bobbio, explicou os critérios para a superação da incompatibilidade entre os dois dispositivos constitucionais (art. 185, inc. II e art. 186).

Neste aspecto, adotamos o entendimento pelo qual as normas constitucionais devem ser interpretadas de forma a coexistirem no ordenamento jurídico, mantendo-se a aplicabilidade de ambos os artigos, o que resultaria numa antinomia apenas aparente. Desta feita, para ser considerada produtiva (na forma do art. 185, inc. II), a propriedade deve, além de ser produtiva (no sentido puramente economicista – inc. I, do art. 186), observar os outros três critérios impostos para o cumprimento da função social da propriedade, atendendo ao meio ambiente, possuindo boas relações de trabalho e promovendo o bem-estar social" (sic).

Embora não seja de todo explícito, o profº. Alexandre de Moraes parece compartilhar de tal entendimento, pois afirma que "a Constituição veda a desapropriação da propriedade produtiva que cumpra sua função social".

Nesta linha, a produtividade não pode ser tomada em um sentido puramente econômico, significativo de rentabilidade ou lucratividade, pois a busca desenfreada pelo lucro pode gerar esgotamento do solo, desertificação, assoreamento, etc. Assim, a produtividade deve ser racional, agregando algo mais ao conteúdo econômico, fazendo com que a propriedade produtiva tenha conteúdo axiológico. Estes valores agregados são justamente os elementos da função social.

Todos estes argumentos impõem seja imprimida uma conceituação jurídico-constitucional à propriedade produtiva.

Privilegiar uma interpretação meramente econômica implicaria reduzir o art. 184 da Constituição a simples discurso de retórica, verdadeira letra morta, porque não poderia ser desapropriado o imóvel que descumprisse a função social, mas somente o imóvel economicamente improdutivo. Aceitar a acepção econômica de propriedade produtiva significa dizer:

a) o imóvel rural com uso irracional e inadequado que for ‘economicamente produtivo’ não será desapropriado;

b) o imóvel rural que degradar o meio ambiente, mas for ‘economicamente produtivo’ não será desapropriado;

c) o imóvel com trabalho escravo que for ‘economicamente produtivo’ está imune à desapropriação;

d) o imóvel que propiciar mal-estar aos trabalhadores, mas que for ‘economicamente produtivo’ não poderá ser desapropriado.

Em todas estas hipóteses o imóvel rural descumpre a sua função social. Todavia, em nenhuma delas será cabível a desapropriação. Tal orientação torna inócuo o art. 184, que afirma ser dever da União desapropriar o imóvel rural que não estiver cumprindo sua função social.

Advirta-se que a adoção da acepção econômica de propriedade produtiva configura incentivo à prática de atos ilícitos, pois o proprietário rural será estimulado a alcançar a produtividade econômica a qualquer custo, visando com isto proteger-se contra a desapropriação-sanção. Ora, a Constituição estabelece garantias aos cidadãos na medida em que estas não alberguem práticas ilícitas ou abusivas, e entender que o art. 185 protege o agricultor que viola a função social é admitir que a Lei Fundamental faz apologia ao ilícito, institucionalizando o adágio maquiavélico de que os fins justificam os meios.

Quanto a este ponto, socorremo-nos, mais uma vez, das considerações de VALDEZ ADRIANI e JOAQUIM MODESTO, expressadas nos seguintes termos:

"Pois bem, a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária de imóveis rurais que não estejam cumprindo a função social é imperativo constitucional, decorrente do art. 184 da CF/88. Vale dizer, de acordo com o art. 186 da própria Constituição, o imóvel que deverá ser desapropriado e destinado para a reforma agrária será aquele que, em conjunto ou separadamente, não tenha aproveitamento racional e adequado, não apresente utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e nem preserve o meio ambiente, não observe as regulamentações trabalhistas, e cuja exploração não favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Como poderia, então, o art. 185 da CF/88 ignorar tais disposições e autorizar a proteção de uma propriedade territorial rural que, embora sendo produtiva do ponto de vista economicista, desconsiderasse a legislação ambiental, a legislação trabalhista e existisse em desacordo com o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores?" .

Toda esta interpretação é reforçada pelo disposto no parágrafo único do art. 185 da CF/88, que determina seja dispensado tratamento especial à propriedade produtiva. Ora, dar tratamento especial é fomentar o crédito, diminuir a tributação, conceder privilégios, etc., somente se admitindo que tais benesses sejam concedidas ao imóvel que, por cumprir a função social, revela-se produtivo. O tratamento especial é concedido justamente porque cumpre a função social e é economicamente sustentável. Considerar que a Constituição está concedendo tratamento especial à propriedade que descumpre a função social, sendo produtiva apenas do ponto de vista econômico, é um verdadeiro absurdo, pois faz da Constituição uma norma que premiaria injustiças sociais.

Desta feita, pode-se concluir que a única interpretação que preserva a sistemática constitucional é aquela que entende ser "propriedade produtiva" aquela que, além de cumprir a função social, atinge índices mínimos desenvolvimento econômico.

Os alicerces até aqui erigidos constituem base sólida a apoiar a adoção do conceito jurídico de propriedade produtiva. A partir da fixação deste entendimento deverá ser moldado o sistema infraconstitucional, dando-se, inclusive, interpretação conforme a Constituição ao art. 6º da Lei 8.629/93, de modo que a norma seja interpretada nos seguintes termos:

Feitas estas digressões, concluímos pela viabilidade da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária dos imóveis que, apesar de atingirem índices mínimos de utilização e eficiência, descumprem a função social da propriedade mediante violação de qualquer uma das suas sub-fuções, a saber: i) função sócio-racionalidade; ii) função sócio-ambiental; ii) função sócio-trabalhista; ou iii) função sócio-conforto.

7. CONCLUSÃO:

Diante de todo o exposto ao longo deste artigo, pode-se concluir que a propriedade rural, ainda que produtiva, exercendo atividade degradante o meio ambiente, não terá sua função social cumprida, podendo com isso ser alvo de desapropriação com finalidade de reforma agrária.

Verifica-se ainda a atual conjuntura jurídica empregada em torno do instituto da propriedade. Não mais vista como um direito absoluto e sim apresentado limitações imposta pelo texto constitucional.

Assim, a propriedade rural que não cumpre sua função social, deverá ser desapropriada pelo Poder Público e utilizada para fins de reforma agrária. É notório as barreiras enfrentadas para a promoção da justa distribuição de terra, principalmente devido a péssima herança latifundiária, cristalizando o quadro de miserabilidade vivenciado pela massa brasileira.

É nesse contexto que surgem movimentos como o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra) na luta da distribuição igualitária da terra, tendo que para isso, invadir, ocupar e mostrar que ainda estamos muito longe de solucionar tal questão, ou seja, de conseguirmos atingir a função social da propriedade rural no Brasil de forma homogênea.

Deve-se levar em consideração que por detrás da desapropriação de uma terra improdutiva, existem os direitos fundamentais de milhões de famílias. A propriedade é um direito constitucionalmente garantido, e como tal, deverá ser empregada para a promoção da dignidade da pessoa humana, não podendo jamais deve ser violada.

Neste artigo destacamos a função social como um dos princípios que orientam a ordem econômica do país. E é nessa órbita que também surge a necessidade de um meio ambiente sustentável, tornando-se assim o descumprimento da função sócio-ambiental um requisito único para a desapropriação com fins da reforma agrária.

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